煤炭是我国能源贮藏中资源最为丰富的一种，是我国能够自给自足的主要能源。同时，煤炭产业也是我国重要的基础产业之一，容纳着500万煤矿工人的就业，有过对国民经济的巨大支撑与贡献。

环保诉求下的“节能减排”，使我国煤炭生产、利用形势严峻。最近一段历史时期，由于煤炭开采导致生态环境严重破坏，一些矿区满目苍夷；煤炭运输的汽车、火车路线成为黑色污染带；燃烧导致的粉尘、酸雨、二氧化碳排放导致环境、大气污染对人体健康损失巨大等等，使之越来越不适合现代经济社会的发展理念和诉求。我国也因此成为国际社会谴责的主要对象。在《京都议定书》的大环境背景下，我国政府宣布到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。2013年9月，我国正式发布《大气污染防治行动计划》（国十条）提出，到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。在削减煤炭消费的同时，加快清洁能源替代利用。2014年6月，国务院发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出，坚持“节约、清洁、安全”的战略方针。到2020年，能源自给能力保持在85%左右。煤炭消费比重控制在62%以内。通过“控煤”实现“节能减排”，主要是由于煤炭的传统产业技术链条使开采、运输、燃烧等环节造成的环境污染严重、健康损害大，社会因之对煤炭的基本认识就是“脏的”，是环境、健康损害的“元凶”。62%“煤控高压线”，不仅使我国煤炭产业面临生存与发展困境，更使我国能源安全问题凸显。

煤炭产业是不断萎缩衰退？还是改造发展？成为摆在中国煤炭产业面前的首要问题。2014年7月，中国煤炭工业协会公开透露“近期将会出台控制（煤炭）总量的政策”。2014年9月《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》出台，旨在全面落实“节约、清洁、安全”的能源战略方针，推行更严格能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”，为国家能源发展和战略安全夯实基础。2014年10月9日，国家发展改革委、环境保护部、国家能源局专门召开全国煤电节能减排升级与改造电视电话会议，推动落实《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，动员部署煤电节能减排相关工作。

“立足国内”的能源安全战略要求我们推动能源革命。2014年6月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，提出“立足国内”的中国能源安全新战略，要求我们推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制的“革命”，实现“立足国内”。

突破长期以来通过“控煤”实现“节能减排”的认识与实践壁垒，实现煤炭的清洁、高效利用，成为我国能源安全的必由之路。通过控制煤炭消费减少排放、降低污染体现了负责的大国积极应对气候变化的态度与行动。“立足国内”能源安全战略的内涵要求我们要“降低对外依存度”。我们的任务不应是简单地降低煤炭使用总量，而是应该通过煤炭清洁、高效利用技术改造传统煤炭产业，推动能源生产、消费革命，保证我国“立足国内”能源新战略的实施。我们研究认为，煤炭洁净利用是实现我国能源新战略的关键（具体请参见特报《实现“立足国内”能源结构新战略的主要路径》）。这就需要有效解决煤炭在开发、运输、贮存、燃烧、排放全链条引发的一系列环境污染问题。除了淘汰、替代落后的煤炭生产、利用方式，还要把通过对煤炭行业全产业链的技术改造实现煤炭清洁、高效利用作为突破点。

一、我国煤炭清洁、高效利用具有技术可行性

煤炭污染主要包括开矿、运输、燃烧、贮藏、大气排放五个环节。其中，开矿、燃烧环节是重污染环节。

煤矿开采环节带来的环境污染和生态破坏问题日益突出，不仅污染大气，而且破坏水土资源现象也十分严重。煤炭资源开发的经济社会效益越明显，其生态环境的影响越不容忽视。因此要实现煤炭从肮脏能源向洁净能源的转变，不仅要解决煤炭使用中的清洁高效利用问题，更要把住第一道关——建立恢复生态环境的良性机制。而开矿环节生态环境恢复工作的推动，不是技术问题，也不是商业模式问题，关键是制度安排问题。由于目前我国煤炭定价机制不合理和煤炭税费结构不够合理、不尽完善，煤炭企业难以承受生态环境保护和修复的费用，甚至因经济利益驱使导致资源损失严重、环境破坏加剧。如何理顺煤炭生产企业与作为资源所有者及管理者的政府之间在生态环境保护与生态环境恢复方面的权利与责任关系十分必要，就此我们提出实现煤炭开发环节洁净化的税、费、价政策的具体措施（具体请参见特报《实现煤炭开发环节洁净化的税、费、价政策》）。

针对燃烧、排放环节的洁净化，已经形成一系列的洁净煤技术，成为实现煤炭的清洁、高效利用的可行方式。目前的洁净煤技术主要包括：煤前处理技术、煤中处理技术、煤后处理技术、转化技术（详见表1）。根据有关测算，在煤前、煤中、煤后三阶段，技术愈后愈难，投资和成本则是愈后愈大。清洁煤技术在煤化工领域的应用主要包括：煤制天然气、煤制油、煤制烯烃等。

基于以上分析可见，从需求端看，煤炭清洁、高效利用的可产业化方向主要包括：煤变电、煤变油、煤变气。

煤气化：煤制天然气通常指采用已开采原煤，经过气化工艺来制造合成天然气。在实践中，业界往往把煤地下气化也作为煤制天然气的一种。全世界已投产的工业级煤制天然气装置较少。而受益于丰富的煤炭资源，中国的煤制天然气在规划产能层面规模列世界之最。据报道：波兰是煤炭利用大国。2009年，作为最大的国有控股企业之一的波兰铜业集团有限公司与中国矿业大学达成初步合作意向。中方将向波兰出口有利于环境保护的清洁煤技术和相关设备，以满足波方日产15万立方米煤气的需求。波兰铜业集团对外合作事物顾问卡拉西就此表示：“此次与中国矿业大学合作，是希望借助中国的先进技术，减少传统煤炭开采产生的碳排放，生产出清洁环保的能源。中国拥有20多年的研发经验，并取得了很大的进展。我们曾经跟多个国家有过接触，之所以选择与中方合作，是因为中方已经建成了相关的设备，并投入了运转。这是中方的优势所在。我们觉得，我们完全可以将中方的技术成果应用到波兰的煤矿开采中。”中国矿业大学刘淑琴博士介绍：“中国的煤气化技术已经处于世界领先水平，此次与波方的合作，是中国清洁煤技术首次出口到波兰和欧洲。我国的煤气化技术目前属于国际领先的。波兰铜业集团希望通过深化双方在地下气化领域合作的意向，实现环保、可持续的共赢合作。”

煤变油：“煤变油”即煤炭的液化，是指以煤炭为原料制取汽油、柴油、液化石油气的技术，在科学上称为煤基液体燃料合成技术。“煤变油”现象最早是由德国人在

20世纪上半叶发现的。由于石油危机等因素的影响，美、日、前苏联、荷兰等国都加入了煤炭液化新技术的研究行列，但因这些发达国家煤价过高，劳动成本昂贵，“煤变油”难以提上产业化日程。技术开发最成功的国家是南非。我国“六五”期间，国家计委、中科院就在山西部署了“煤变油”关键技术的研究工作，迄今形成了中科院山西煤化所和中国煤炭科学研究总院两大研究基地。目前实现在催化剂的作用下，可以把4吨左右煤合成出1吨成品油。在将煤提炼油的生产过程中，一些附加值很高的如乙烯、醇、蜡、化肥等产品亦能得到开发，从而带动煤的相关产业升级，使煤炭资源得到进一步合理有效的利用。我国已经建成了千吨级的“煤变油”装置，但尚未规模工业化 。

煤变电：清洁煤技术在火电领域的应用比较成熟的模式是：水煤浆——坑口发电——特高压输变电的联合应用，实现火电的清洁、高效利用。其核心技术包括水煤浆技术、特高压输变电技术等。水煤浆燃烧技术本身也是一项涉及多门学科的技术，它包括煤浆的制备、储运、装卸、燃烧等技术，它是20世纪70年代世界范围内出现石油危机的时候，人们在寻找以煤代油的过程中发展起来的石油替代燃烧技术。水煤浆是由65%～70%的煤、30%～35%的水和约1%的添加剂混合加工制成的一种浆体燃料。经过30余年的攻关和开发，我国在水煤浆技术的各个领域都取得了长足的发展，已经进入比较成熟的产业化阶段。目前，水煤浆技术投入成本低、燃烬率高，是容易实现的煤炭清洁、高效利用技术。借助辅助技术，可以实现火电清洁化。

洁净煤技术主要生产工艺在我国的发展比较成熟，而且部分已经达到世界领先。但是，煤炭清洁、高效利用技术自身发展还还存在一定问题（见表2）。

表2 可产业化洁净煤技术主要技术环境问题比较

因此，我们通过上述煤炭开发、运输和发电环节的技术、商业模式和政府政策的全面综合研究，认为：

ü 只要妥善、充分运用我国已居世界领先的洁净煤技术改造传统的煤炭工业产业链、技术链，调整商业模式，煤炭完全可以成为清洁、高效的能源。煤炭产业可以恢复活力。

ü 洁净煤技术可以实现煤炭资源的清洁、高效利用，促进能源与环境协调发展，保障中国能源供给安全，满足国民经济快速稳定发展需要，也可以确保中国在国际环保领域的外交主动权。

ü 实现我国煤炭产业清洁高效发展的基本途径是：淘汰一批（关闭小火电企业、小煤窑）；改造一批（运用我国领先的洁净煤技术结合减排辅助技术，改造中型、大型煤炭生产、煤炭发电企业）；新建一批（在煤炭资源丰富地区一步到位规划建设大型煤炭生产、煤炭发电企业）。

    二、推进煤炭清洁、高效利用的政策建议

我国的国情决定了以煤为主的能源结构将会长期存在。一直以来，中国煤炭产业的国民经济贡献和就业贡献都非常大。因此，必须把煤炭的清洁、高效利用放在重要位置，这是更积极的办法。我们的任务应该是通过政府引导企业调整技术路线、商业模式，对煤炭产业技术改造升级，实现煤炭清洁、高效利用，提高煤炭资源的社会效益。同时，启动洁净煤技术改造传统煤炭产业，不仅能够挽救、提高煤炭产业的国民经济贡献和就业贡献，提升经济绩效，还能进一步延长产业链，形成新的经济热点，带动国民经济。为此，提出如下建议：

    1、政府立法制定煤炭清洁利用标准及实施时间表，限期完成。目前，煤炭清洁、高效利用技术产业化的主要障碍并不在于技术水平，也不在于市场需求不够，关键在于：社会上对煤炭清洁、高效利用的现状与成效缺乏了解与共识。虽然我国该领域技术发展成熟、而且国际领先，但是，主管部门还没有开展过对煤炭清洁、高效利用的主要技术进行社会、经济、环境等指标的系统摸底评估，没有形成技术标准和指引，更没有在社会上进行广泛宣传和推广。在缺乏共识、没有标准，而且严令“控煤”的外部环境下，企业、社会资本在设计商业模式时，必然将煤炭首先排除在外，抑或徘徊观望，甚至走弯路，徒增社会成本。这种状况必将给煤炭清洁、高效利用技术的开发、产业化、社会融资等带来极其不利的影响甚至阻力，直接阻碍我国能源革命的成功。建议有关部门尽快梳理、总结、评估我国可以产业化利用的煤炭清洁、高效利用主要技术，制定关键技术能源转化效率、水耗、排放等产业准入要求或标准，形成指导目录和商业模式建议以及区域规划指引，以此来强制煤炭企业技术改造升级、创新，全社会清洁、高效利用煤炭资源。限期内达不到标准者关闭。

2、政府对煤制气、煤制油、煤发电制定战略。煤制气、煤制油、煤变电哪个方向更有前景？由于国际格局日趋复杂，国际能源的政治工具化现象日益明显，作为战略工具，能源产品的研发与产业化布局不能完全依靠市场调节，政府的引导十分必要。否则，国际原油、天然气价格的剧烈波动将导致我国煤炭清洁、高效利用领域的乱象丛生，不仅是投资和时间的巨大浪费，而且会严重影响国家能源安全战略。因此，这个领域的发展不能只看技术可行性，更需要结合国情、产业基础，我国能源供给与需求的国际、国内环境变化趋势，我国区域资源与经济规划等各方面，展开全面测评。政府必须对我国煤制气、煤制油、煤变电进行以上方面的全面测评以及现状摸底，并形成煤炭清洁、高效利用发展战略指引，才可以避免目前因不了解情况或盲从导致的诸如在极度缺水的区域建设用水量极大的项目；对某一方面的投资项目一哄而上、重复建设严重；将战略储备技术当作可短期收益项目来发展直至难以维系；甚至一个阶段一个市场热点等乱象。这些乱象的产生正是由于企业、社会资本处在微观层面，缺乏宏观指引所致。形成国家层面的相关指引，就可以引导社会多途径发展煤炭清洁、高效利用的局面，形成从现实应用到战略储备的阶梯式、可持续发展。

    3、明确政府和企业在煤炭洁净化应用的利益与责任关系。煤炭清洁、高效利用需要在全社会形成有利于煤炭污染治理的利益与责任关系范式。例如，由于目前我国煤炭企业税费过高，导致煤炭开发企业无力投入环保，并努力通过污染排放降低企业成本，对增加社会治理污染的成本在所不惜。同时，由于治理污染的资金来源是企业，由政府征收，但政府并不承担恢复生态的责任。再有，由于我国上网电价定价不科学，导致电价不能有效支撑火电企业的清洁运营。而税费问题、上网电价问题，其背后反映出的是治理主体与利益主体的关系。政府应明确在哪些领域企业是治理主体，政府就应该减轻煤炭企业税费负担，建立科学的定价机制，使企业具有治理污染的财力；政府也必须明确在哪些领域政府是治理污染的主体，政府就可以征收相关税费来支付治理成本。因此，运用相关煤炭清洁、高效利用技术，对中国煤炭产业进行全面改造升级，使煤炭成为清洁高效能源，提高中国能源利用效率，保住能源安全自给自足“底线”，保障环境和健康质量，其相关配套政策改革工作应该包括：税费改革、环保机制改革，电价定价机制改革等。只有这些体制理顺了，煤炭的清洁、高效利用才可以实现。

煤炭是我国能源贮藏中资源最为丰富的一种，是我国能够自给自足的主要能源。同时，煤炭产业也是我国重要的基础产业之一，容纳着500万煤矿工人的就业，有过对国民经济的巨大支撑与贡献。

环保诉求下的“节能减排”，使我国煤炭生产、利用形势严峻。最近一段历史时期，由于煤炭开采导致生态环境严重破坏，一些矿区满目苍夷；煤炭运输的汽车、火车路线成为黑色污染带；燃烧导致的粉尘、酸雨、二氧化碳排放导致环境、大气污染对人体健康损失巨大等等，使之越来越不适合现代经济社会的发展理念和诉求。我国也因此成为国际社会谴责的主要对象。在《京都议定书》的大环境背景下，我国政府宣布到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。2013年9月，我国正式发布《大气污染防治行动计划》（国十条）提出，到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。在削减煤炭消费的同时，加快清洁能源替代利用。2014年6月，国务院发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出，坚持“节约、清洁、安全”的战略方针。到2020年，能源自给能力保持在85%左右。煤炭消费比重控制在62%以内。通过“控煤”实现“节能减排”，主要是由于煤炭的传统产业技术链条使开采、运输、燃烧等环节造成的环境污染严重、健康损害大，社会因之对煤炭的基本认识就是“脏的”，是环境、健康损害的“元凶”。62%“煤控高压线”，不仅使我国煤炭产业面临生存与发展困境，更使我国能源安全问题凸显。

煤炭产业是不断萎缩衰退？还是改造发展？成为摆在中国煤炭产业面前的首要问题。2014年7月，中国煤炭工业协会公开透露“近期将会出台控制（煤炭）总量的政策”。2014年9月《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》出台，旨在全面落实“节约、清洁、安全”的能源战略方针，推行更严格能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”，为国家能源发展和战略安全夯实基础。2014年10月9日，国家发展改革委、环境保护部、国家能源局专门召开全国煤电节能减排升级与改造电视电话会议，推动落实《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，动员部署煤电节能减排相关工作。

“立足国内”的能源安全战略要求我们推动能源革命。2014年6月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，提出“立足国内”的中国能源安全新战略，要求我们推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制的“革命”，实现“立足国内”。

突破长期以来通过“控煤”实现“节能减排”的认识与实践壁垒，实现煤炭的清洁、高效利用，成为我国能源安全的必由之路。通过控制煤炭消费减少排放、降低污染体现了负责的大国积极应对气候变化的态度与行动。“立足国内”能源安全战略的内涵要求我们要“降低对外依存度”。我们的任务不应是简单地降低煤炭使用总量，而是应该通过煤炭清洁、高效利用技术改造传统煤炭产业，推动能源生产、消费革命，保证我国“立足国内”能源新战略的实施。我们研究认为，煤炭洁净利用是实现我国能源新战略的关键（具体请参见特报《实现“立足国内”能源结构新战略的主要路径》）。这就需要有效解决煤炭在开发、运输、贮存、燃烧、排放全链条引发的一系列环境污染问题。除了淘汰、替代落后的煤炭生产、利用方式，还要把通过对煤炭行业全产业链的技术改造实现煤炭清洁、高效利用作为突破点。

一、我国煤炭清洁、高效利用具有技术可行性

煤炭污染主要包括开矿、运输、燃烧、贮藏、大气排放五个环节。其中，开矿、燃烧环节是重污染环节。

煤矿开采环节带来的环境污染和生态破坏问题日益突出，不仅污染大气，而且破坏水土资源现象也十分严重。煤炭资源开发的经济社会效益越明显，其生态环境的影响越不容忽视。因此要实现煤炭从肮脏能源向洁净能源的转变，不仅要解决煤炭使用中的清洁高效利用问题，更要把住第一道关——建立恢复生态环境的良性机制。而开矿环节生态环境恢复工作的推动，不是技术问题，也不是商业模式问题，关键是制度安排问题。由于目前我国煤炭定价机制不合理和煤炭税费结构不够合理、不尽完善，煤炭企业难以承受生态环境保护和修复的费用，甚至因经济利益驱使导致资源损失严重、环境破坏加剧。如何理顺煤炭生产企业与作为资源所有者及管理者的政府之间在生态环境保护与生态环境恢复方面的权利与责任关系十分必要，就此我们提出实现煤炭开发环节洁净化的税、费、价政策的具体措施（具体请参见特报《实现煤炭开发环节洁净化的税、费、价政策》）。

针对燃烧、排放环节的洁净化，已经形成一系列的洁净煤技术，成为实现煤炭的清洁、高效利用的可行方式。目前的洁净煤技术主要包括：煤前处理技术、煤中处理技术、煤后处理技术、转化技术（详见表1）。根据有关测算，在煤前、煤中、煤后三阶段，技术愈后愈难，投资和成本则是愈后愈大。清洁煤技术在煤化工领域的应用主要包括：煤制天然气、煤制油、煤制烯烃等。

基于以上分析可见，从需求端看，煤炭清洁、高效利用的可产业化方向主要包括：煤变电、煤变油、煤变气。

煤气化：煤制天然气通常指采用已开采原煤，经过气化工艺来制造合成天然气。在实践中，业界往往把煤地下气化也作为煤制天然气的一种。全世界已投产的工业级煤制天然气装置较少。而受益于丰富的煤炭资源，中国的煤制天然气在规划产能层面规模列世界之最。据报道：波兰是煤炭利用大国。2009年，作为最大的国有控股企业之一的波兰铜业集团有限公司与中国矿业大学达成初步合作意向。中方将向波兰出口有利于环境保护的清洁煤技术和相关设备，以满足波方日产15万立方米煤气的需求。波兰铜业集团对外合作事物顾问卡拉西就此表示：“此次与中国矿业大学合作，是希望借助中国的先进技术，减少传统煤炭开采产生的碳排放，生产出清洁环保的能源。中国拥有20多年的研发经验，并取得了很大的进展。我们曾经跟多个国家有过接触，之所以选择与中方合作，是因为中方已经建成了相关的设备，并投入了运转。这是中方的优势所在。我们觉得，我们完全可以将中方的技术成果应用到波兰的煤矿开采中。”中国矿业大学刘淑琴博士介绍：“中国的煤气化技术已经处于世界领先水平，此次与波方的合作，是中国清洁煤技术首次出口到波兰和欧洲。我国的煤气化技术目前属于国际领先的。波兰铜业集团希望通过深化双方在地下气化领域合作的意向，实现环保、可持续的共赢合作。”

煤变油：“煤变油”即煤炭的液化，是指以煤炭为原料制取汽油、柴油、液化石油气的技术，在科学上称为煤基液体燃料合成技术。“煤变油”现象最早是由德国人在

20世纪上半叶发现的。由于石油危机等因素的影响，美、日、前苏联、荷兰等国都加入了煤炭液化新技术的研究行列，但因这些发达国家煤价过高，劳动成本昂贵，“煤变油”难以提上产业化日程。技术开发最成功的国家是南非。我国“六五”期间，国家计委、中科院就在山西部署了“煤变油”关键技术的研究工作，迄今形成了中科院山西煤化所和中国煤炭科学研究总院两大研究基地。目前实现在催化剂的作用下，可以把4吨左右煤合成出1吨成品油。在将煤提炼油的生产过程中，一些附加值很高的如乙烯、醇、蜡、化肥等产品亦能得到开发，从而带动煤的相关产业升级，使煤炭资源得到进一步合理有效的利用。我国已经建成了千吨级的“煤变油”装置，但尚未规模工业化 。

煤变电：清洁煤技术在火电领域的应用比较成熟的模式是：水煤浆——坑口发电——特高压输变电的联合应用，实现火电的清洁、高效利用。其核心技术包括水煤浆技术、特高压输变电技术等。水煤浆燃烧技术本身也是一项涉及多门学科的技术，它包括煤浆的制备、储运、装卸、燃烧等技术，它是20世纪70年代世界范围内出现石油危机的时候，人们在寻找以煤代油的过程中发展起来的石油替代燃烧技术。水煤浆是由65%～70%的煤、30%～35%的水和约1%的添加剂混合加工制成的一种浆体燃料。经过30余年的攻关和开发，我国在水煤浆技术的各个领域都取得了长足的发展，已经进入比较成熟的产业化阶段。目前，水煤浆技术投入成本低、燃烬率高，是容易实现的煤炭清洁、高效利用技术。借助辅助技术，可以实现火电清洁化。

洁净煤技术主要生产工艺在我国的发展比较成熟，而且部分已经达到世界领先。但是，煤炭清洁、高效利用技术自身发展还还存在一定问题（见表2）。

表2 可产业化洁净煤技术主要技术环境问题比较

因此，我们通过上述煤炭开发、运输和发电环节的技术、商业模式和政府政策的全面综合研究，认为：

ü 只要妥善、充分运用我国已居世界领先的洁净煤技术改造传统的煤炭工业产业链、技术链，调整商业模式，煤炭完全可以成为清洁、高效的能源。煤炭产业可以恢复活力。

ü 洁净煤技术可以实现煤炭资源的清洁、高效利用，促进能源与环境协调发展，保障中国能源供给安全，满足国民经济快速稳定发展需要，也可以确保中国在国际环保领域的外交主动权。

ü 实现我国煤炭产业清洁高效发展的基本途径是：淘汰一批（关闭小火电企业、小煤窑）；改造一批（运用我国领先的洁净煤技术结合减排辅助技术，改造中型、大型煤炭生产、煤炭发电企业）；新建一批（在煤炭资源丰富地区一步到位规划建设大型煤炭生产、煤炭发电企业）。

    二、推进煤炭清洁、高效利用的政策建议

我国的国情决定了以煤为主的能源结构将会长期存在。一直以来，中国煤炭产业的国民经济贡献和就业贡献都非常大。因此，必须把煤炭的清洁、高效利用放在重要位置，这是更积极的办法。我们的任务应该是通过政府引导企业调整技术路线、商业模式，对煤炭产业技术改造升级，实现煤炭清洁、高效利用，提高煤炭资源的社会效益。同时，启动洁净煤技术改造传统煤炭产业，不仅能够挽救、提高煤炭产业的国民经济贡献和就业贡献，提升经济绩效，还能进一步延长产业链，形成新的经济热点，带动国民经济。为此，提出如下建议：

    1、政府立法制定煤炭清洁利用标准及实施时间表，限期完成。目前，煤炭清洁、高效利用技术产业化的主要障碍并不在于技术水平，也不在于市场需求不够，关键在于：社会上对煤炭清洁、高效利用的现状与成效缺乏了解与共识。虽然我国该领域技术发展成熟、而且国际领先，但是，主管部门还没有开展过对煤炭清洁、高效利用的主要技术进行社会、经济、环境等指标的系统摸底评估，没有形成技术标准和指引，更没有在社会上进行广泛宣传和推广。在缺乏共识、没有标准，而且严令“控煤”的外部环境下，企业、社会资本在设计商业模式时，必然将煤炭首先排除在外，抑或徘徊观望，甚至走弯路，徒增社会成本。这种状况必将给煤炭清洁、高效利用技术的开发、产业化、社会融资等带来极其不利的影响甚至阻力，直接阻碍我国能源革命的成功。建议有关部门尽快梳理、总结、评估我国可以产业化利用的煤炭清洁、高效利用主要技术，制定关键技术能源转化效率、水耗、排放等产业准入要求或标准，形成指导目录和商业模式建议以及区域规划指引，以此来强制煤炭企业技术改造升级、创新，全社会清洁、高效利用煤炭资源。限期内达不到标准者关闭。

2、政府对煤制气、煤制油、煤发电制定战略。煤制气、煤制油、煤变电哪个方向更有前景？由于国际格局日趋复杂，国际能源的政治工具化现象日益明显，作为战略工具，能源产品的研发与产业化布局不能完全依靠市场调节，政府的引导十分必要。否则，国际原油、天然气价格的剧烈波动将导致我国煤炭清洁、高效利用领域的乱象丛生，不仅是投资和时间的巨大浪费，而且会严重影响国家能源安全战略。因此，这个领域的发展不能只看技术可行性，更需要结合国情、产业基础，我国能源供给与需求的国际、国内环境变化趋势，我国区域资源与经济规划等各方面，展开全面测评。政府必须对我国煤制气、煤制油、煤变电进行以上方面的全面测评以及现状摸底，并形成煤炭清洁、高效利用发展战略指引，才可以避免目前因不了解情况或盲从导致的诸如在极度缺水的区域建设用水量极大的项目；对某一方面的投资项目一哄而上、重复建设严重；将战略储备技术当作可短期收益项目来发展直至难以维系；甚至一个阶段一个市场热点等乱象。这些乱象的产生正是由于企业、社会资本处在微观层面，缺乏宏观指引所致。形成国家层面的相关指引，就可以引导社会多途径发展煤炭清洁、高效利用的局面，形成从现实应用到战略储备的阶梯式、可持续发展。

    3、明确政府和企业在煤炭洁净化应用的利益与责任关系。煤炭清洁、高效利用需要在全社会形成有利于煤炭污染治理的利益与责任关系范式。例如，由于目前我国煤炭企业税费过高，导致煤炭开发企业无力投入环保，并努力通过污染排放降低企业成本，对增加社会治理污染的成本在所不惜。同时，由于治理污染的资金来源是企业，由政府征收，但政府并不承担恢复生态的责任。再有，由于我国上网电价定价不科学，导致电价不能有效支撑火电企业的清洁运营。而税费问题、上网电价问题，其背后反映出的是治理主体与利益主体的关系。政府应明确在哪些领域企业是治理主体，政府就应该减轻煤炭企业税费负担，建立科学的定价机制，使企业具有治理污染的财力；政府也必须明确在哪些领域政府是治理污染的主体，政府就可以征收相关税费来支付治理成本。因此，运用相关煤炭清洁、高效利用技术，对中国煤炭产业进行全面改造升级，使煤炭成为清洁高效能源，提高中国能源利用效率，保住能源安全自给自足“底线”，保障环境和健康质量，其相关配套政策改革工作应该包括：税费改革、环保机制改革，电价定价机制改革等。只有这些体制理顺了，煤炭的清洁、高效利用才可以实现。