编者按：这是一份美国专家对特朗普总统对华贸易政策和此次中美全面经济对话的解读。对理解和把握未来中美经济关系走向有参考价值。

7月19日在华盛顿特区举行的第一次美中全面经济对话，在美中经济关系谈判的最后时刻美国转向，华盛顿不再接受北京方面提出的在一些小议题上的让步。很多人指责布什政府及其继任者时期进行的战略经济对话（SED）和奥巴马政府时期进行的战略与经济对话（S＆ED）的结果是常规的和令人沮丧的，相反，新的美国战略旨在迫使中国在中国产业政策产生的核心问题（如钢铁产能过剩和中国歧视性的推动高新技术）作出实质性让步。

尽管谈判发生了变化，但中国并没有屈从于美国的意愿。北京方面在关键议题上（特别是钢铁方面）进展不多，结果华盛顿方面取消了发表联合声明和举行新闻发布会的计划，用沉默宣布双方关系陷入了困境。 正如美国一位官员所说，“我们不会去美化这个事情。”中国方面发表了自己另类的、积极的评价，但现在很难确定问题究竟出在哪里。现在最大的问题是全面经济对话（CED）是否是在更公平的方向上在向重新平衡双边关系的艰难进程中迈出了第一步，或者是和以前相比进展更少甚至没有进展。

经济利益

美中经济关系规模巨大：2016年货物和服务贸易额达六千五百亿美元，1990年以来双边直接投资累计近3000亿美元，并且双方通过证券市场和外汇储备的金融联系也一直在增加,这些数字仍然不足以公正的评价美中两国如何通过全球供应链、企业伙伴关系和人与人之间联系在一起的。 据估计，我们的经济参与支持了260万美国就业机会。

然而，尽管贸易对两国有很多益处，但双方关系已经变得不平衡了，因为中国已经利用各种公平的、不公平的手段来提升本国增值链，并从外国竞争对手那里抢夺市场份额。现在美国出口商和投资者在中国、第三世界，甚至在美国国内面临的障碍都在不断增长。虽然中国的不公平做法是否是双边贸易逆差的主要原因或者导致了美国大量的失业仍是一个争论，但是有一点清楚的是中国的一些做法显然剥夺了美国企业的巨大机会，并使以竞争创新为基础的商业模式处于风险之中而且还导致美国企业的预算紧张。美国与中国的问题远非独一无二，因为欧洲和东亚的工业都面临着类似的障碍，中国的自由化不仅仅是美国关切的问题，也是全球关切的问题。

特朗普政府的新路线图

特朗普政府贸易政策的一个关键目标是抑制这些趋势和把关系放在更公平的道路上。它认为美国致力于通过战略经济对话（SED）、战略与经济对话（S＆ED）和商贸联合委员会（JCCT）耐心地将中国整合到基于规则的持续对话中，这可能会稍微激怒北京，但也消除了北京对美国重商主义行为产生严重影响的恐惧。因此，原则上，特朗普政府试图通过下面五种途径改变美中双边对话：

1. 将讨论限定在最重要的议题上，并寻求能够很快见到成效的具体承诺。此次战略与经济对话（S＆ED）突然增加了上百个议题，基本上任何无法通过常规官方渠道解决的事情都被列入其议程。特朗普政府已经决定将事情缩小到最优先考虑的事情上。

2. 不断提高中国方面能够接受的限制，从严格遵守多边和双边承诺到更广泛的公平性，其中包括（a）美中双方对待彼此的出口和投资（所谓的互惠）；（b）限制狭义上可能合法但仍会对其他经济体有负面影响的中国产业政策。

3. 减少发言人的数量，这样谈判会更扣题。参与战略与经济对话（S＆ED）的团队在美中双方政府中大多由内阁机构和很多附属机关组成。2016年，由超过一千名美国人组成的谈判代表队前往北京参与战略与经济对话（S＆ED），其中充斥着大量无关紧要的工作人员和外部专家，显得这次对话缺乏战略性。

4. 如果中国方面只做很小的让步，美国就准备离开。在前几轮战略经济对话（SED）和战略与经济对话（S＆ED）中所有取得进展和达成协议的领域的清单中，对陷入僵局的领域要掩盖或使其最小化，以便双方都能争取在自己的领域取得进展或双方都能耐心继续谈判下去。

5. 提高谈判未能达成协议的可能性将会对中国的经济利益造成惩罚。美国将不局限于通过世界贸易组织（WTO）或贸易救济法案的条款实施行动，也可能利用丰富多样的美国贸易法迅速地单方面采取行动 （包括关税，配额，彻底禁止贸易）来展示没有达成更公平交易条款的危险性。

实施这一新战略

行政当局并没有继续采用这种做法，但似乎是以过去几个月中断断续续的方向为先导。根据这一策略，在7月19日举行的第一次全面经济对话（CED）是由双方更小的议题和更少的参与者组成，此次谈判的目的很明确，就是要在双方关切的特定领域达成共识。这次对话涵盖了最核心议题，美方由美国商务部长威尔伯·罗斯和财政部长史蒂夫·恩肯辛带领，中方由中国的副总理汪洋带领。这次谈判在宏观经济政策和金融、贸易和投资以及农业等重要议题上有一些较小的突破。在贸易和投资的会议中，双方的谈判涉及到了钢铁、铝的产能过剩和高科技贸易。

此次谈判由于双方没有在重大问题上取得进展而结束，关键问题似乎出在中国的钢铁上。虽然中国已经认识到其产能过剩部分是由中国政策造成的，但据报道，中国不愿承诺在很短时间内将其产能下降很多。根据一名参与当天对话的美国官员私下透露，中国只提供了美国不会接受的“面包屑”。 根据新的美国战略，特朗普政府不会认为此次谈判是成功的，尽管财政部长史蒂夫·恩肯辛在接受 “金融时报”采访时曾试图对此次对话给予好脸色，他表示中国已经听取了特朗普总统的意见，在声明中，他和商务部长威尔伯·罗斯只透露“中国承认我们共同的目标是双方将通过共同努力来减少双方贸易逆差”。

中国方面对此次对话给予了更积极的评价，中国指出“双方加深了相互了解，增加了互信，全面落实了首届全面经济对话（CED）的任务，为未来的全面经济对话（CED）创造了成功的工作模式。”然而，此次对话没有达成任何具体协议。 据说中国在开放国内大米市场方面已经作出了一些具体承诺，这可能有益于美国的出口，但仍有不少技术细节需要解决。

此次对话之后，我们开始看到了美国战略的最后一部分：如果中国不通过对话改变其政策，美国可能会单方面采取行动。尽管出于国家安全方面的考虑，行政当局已经降低了在不久的将来使用1962年的“贸易扩张法”第232条款限制钢铁进口的期望，但据报道，行政当局将根据1974年的“贸易法”第301条款对中国的贸易惯例、对外投资待遇方面进行调查，也将开展更多的反倾销和反补贴调查，并对中国收购美国公司加大审查力度。

对话的最后一轮会议是新战略的一个天然产物，从狭隘的角度看，它是完全有意义的。美国提出了它认为重要但合理的要求，中国没有满足美国的这些要求，所以与其说接受失败并且为了谈判而继续谈判，倒不如说美国现在想给中国传递一个明确的信息。

为何陷入僵局

虽然现在有可能会出现更紧张的局势，但是为何会在这次全面经济对话（CED）中出现这个结果？答案是显而易见的。这里有几个相互矛盾的叙述。一个是特朗普政府想要此次谈判失败，以便它能在更加强硬的方向上有所行动。特朗普政府最初表示它可能会接受一个更有限的结果，但它会在其他某些方面更进一步，并有意提出让中国无法接受的要求。政府当中有一些真正的强硬派（比如特朗普首席战略顾问--史蒂夫·班农和白宫国家贸易委员会主任--彼得·纳瓦罗，）对此次谈判表示怀疑，这个故事是诱人的，但是没有明确的证据表明有这样的计划。

也就是说，美中两国对于此次全面经济对话（CED）目的的期望是不同的，这就是一个比较有说服力的例子。北京方面可能认为全面经济对话（CED）将针对结构性的问题进行战略对话，任何具体承诺都将是增量的并且需要更长的时间才能实施。他们可以从海湖庄园美中首脑会议的美好气氛和美国接受了百日计划（其中一些中国以前承诺的）中非常有限的可交付成果中获得这种印象，事实上，全面经济对话（CED）被认为是认为对话有用的战略经济对话（SED）和战略与经济对话（S＆ED）的继任者。相比之下，美国在百日计划的谈判中取得小成就后应该让中国在全面经济对话（CED）中作出更大的实质性让步，让中国知道仅仅含糊地表达意愿和诚意是不可接受的，美国本来可以给人这样的印象的。

目前尚不清楚的是，双方这种预期的不同是否是双方在海湖庄园美中首脑会议和全面经济对话（CED）之间的这几周中沟通不充分的结果，还是双方有根深蒂固的分歧的产物，尽管双方都意识到僵局最终会出现并且会为更大的紧张局势奠定基础，这些解释不是相互排斥的。特朗普政府仍然处于对中国和全球经济发展的整体态势之中，政府机构的工作人员仍然远没有完全配备到位，部门之间的沟通也不完全，更不用说部门内部的沟通了。在此次全面经济对话（CED）中，美国代表队的成员很可能不在同一条战线上，所有这些都可能弱化美中两国之间信息传递的效率，使双方更加困难的充分认识到坚持各自立场的优缺点。

拐弯还是转圈

全面经济对话（CED）在工作层面上仍将继续，但美中两国的关系似乎正处于转变到不同阶段的历程中，在这个阶段中，华盛顿的单方面行动和北京采取的对策将推动议程的发展。这些步骤有可能产生足够的压力迫使双方重新回到谈判桌上，以便找到更符合特朗普政府提出的作为其新方法一部分的更高标准的交易。但同样可能的是，中国将会进行有力地报复，我们将进入更广泛的贸易战，美中两国就如何管理朝鲜问题以寻求共识的斗争更有可能发生。

为了避免使美中各自的经济体系和整体关系产生非生产性冲突，美国需要加强自身竞争力。特朗普政府有义务为中国和亚太地区制定更为全面的政策，以便明确了解其经济议程在更广泛的关系背景下的适用范围。美国应该全面配齐相关行政部门的工作人员。在各部门内部和各部门之间加强沟通渠道的建设对于有更好的执行力至关重要。最后，如果美国把中国的挑战放在优先地位，至少到目前为止美国与中国的邻国和欧盟的贸易分歧就显得不那么紧迫，美国就会有更大的机会和中国解决这些问题。美国应该用一个共同的声音阐述全球关切的问题，这意味着持续的分歧会孤立中国，而不是美国。

作者：斯科特·肯尼迪  弗里曼中国研究部副主任，华盛顿特区战略与国际研究中心中国商业与政治经济学项目主任。

编者按：这是一份美国专家对特朗普总统对华贸易政策和此次中美全面经济对话的解读。对理解和把握未来中美经济关系走向有参考价值。

7月19日在华盛顿特区举行的第一次美中全面经济对话，在美中经济关系谈判的最后时刻美国转向，华盛顿不再接受北京方面提出的在一些小议题上的让步。很多人指责布什政府及其继任者时期进行的战略经济对话（SED）和奥巴马政府时期进行的战略与经济对话（S＆ED）的结果是常规的和令人沮丧的，相反，新的美国战略旨在迫使中国在中国产业政策产生的核心问题（如钢铁产能过剩和中国歧视性的推动高新技术）作出实质性让步。

尽管谈判发生了变化，但中国并没有屈从于美国的意愿。北京方面在关键议题上（特别是钢铁方面）进展不多，结果华盛顿方面取消了发表联合声明和举行新闻发布会的计划，用沉默宣布双方关系陷入了困境。 正如美国一位官员所说，“我们不会去美化这个事情。”中国方面发表了自己另类的、积极的评价，但现在很难确定问题究竟出在哪里。现在最大的问题是全面经济对话（CED）是否是在更公平的方向上在向重新平衡双边关系的艰难进程中迈出了第一步，或者是和以前相比进展更少甚至没有进展。

经济利益

美中经济关系规模巨大：2016年货物和服务贸易额达六千五百亿美元，1990年以来双边直接投资累计近3000亿美元，并且双方通过证券市场和外汇储备的金融联系也一直在增加,这些数字仍然不足以公正的评价美中两国如何通过全球供应链、企业伙伴关系和人与人之间联系在一起的。 据估计，我们的经济参与支持了260万美国就业机会。

然而，尽管贸易对两国有很多益处，但双方关系已经变得不平衡了，因为中国已经利用各种公平的、不公平的手段来提升本国增值链，并从外国竞争对手那里抢夺市场份额。现在美国出口商和投资者在中国、第三世界，甚至在美国国内面临的障碍都在不断增长。虽然中国的不公平做法是否是双边贸易逆差的主要原因或者导致了美国大量的失业仍是一个争论，但是有一点清楚的是中国的一些做法显然剥夺了美国企业的巨大机会，并使以竞争创新为基础的商业模式处于风险之中而且还导致美国企业的预算紧张。美国与中国的问题远非独一无二，因为欧洲和东亚的工业都面临着类似的障碍，中国的自由化不仅仅是美国关切的问题，也是全球关切的问题。

特朗普政府的新路线图

特朗普政府贸易政策的一个关键目标是抑制这些趋势和把关系放在更公平的道路上。它认为美国致力于通过战略经济对话（SED）、战略与经济对话（S＆ED）和商贸联合委员会（JCCT）耐心地将中国整合到基于规则的持续对话中，这可能会稍微激怒北京，但也消除了北京对美国重商主义行为产生严重影响的恐惧。因此，原则上，特朗普政府试图通过下面五种途径改变美中双边对话：

1. 将讨论限定在最重要的议题上，并寻求能够很快见到成效的具体承诺。此次战略与经济对话（S＆ED）突然增加了上百个议题，基本上任何无法通过常规官方渠道解决的事情都被列入其议程。特朗普政府已经决定将事情缩小到最优先考虑的事情上。

2. 不断提高中国方面能够接受的限制，从严格遵守多边和双边承诺到更广泛的公平性，其中包括（a）美中双方对待彼此的出口和投资（所谓的互惠）；（b）限制狭义上可能合法但仍会对其他经济体有负面影响的中国产业政策。

3. 减少发言人的数量，这样谈判会更扣题。参与战略与经济对话（S＆ED）的团队在美中双方政府中大多由内阁机构和很多附属机关组成。2016年，由超过一千名美国人组成的谈判代表队前往北京参与战略与经济对话（S＆ED），其中充斥着大量无关紧要的工作人员和外部专家，显得这次对话缺乏战略性。

4. 如果中国方面只做很小的让步，美国就准备离开。在前几轮战略经济对话（SED）和战略与经济对话（S＆ED）中所有取得进展和达成协议的领域的清单中，对陷入僵局的领域要掩盖或使其最小化，以便双方都能争取在自己的领域取得进展或双方都能耐心继续谈判下去。

5. 提高谈判未能达成协议的可能性将会对中国的经济利益造成惩罚。美国将不局限于通过世界贸易组织（WTO）或贸易救济法案的条款实施行动，也可能利用丰富多样的美国贸易法迅速地单方面采取行动 （包括关税，配额，彻底禁止贸易）来展示没有达成更公平交易条款的危险性。

实施这一新战略

行政当局并没有继续采用这种做法，但似乎是以过去几个月中断断续续的方向为先导。根据这一策略，在7月19日举行的第一次全面经济对话（CED）是由双方更小的议题和更少的参与者组成，此次谈判的目的很明确，就是要在双方关切的特定领域达成共识。这次对话涵盖了最核心议题，美方由美国商务部长威尔伯·罗斯和财政部长史蒂夫·恩肯辛带领，中方由中国的副总理汪洋带领。这次谈判在宏观经济政策和金融、贸易和投资以及农业等重要议题上有一些较小的突破。在贸易和投资的会议中，双方的谈判涉及到了钢铁、铝的产能过剩和高科技贸易。

此次谈判由于双方没有在重大问题上取得进展而结束，关键问题似乎出在中国的钢铁上。虽然中国已经认识到其产能过剩部分是由中国政策造成的，但据报道，中国不愿承诺在很短时间内将其产能下降很多。根据一名参与当天对话的美国官员私下透露，中国只提供了美国不会接受的“面包屑”。 根据新的美国战略，特朗普政府不会认为此次谈判是成功的，尽管财政部长史蒂夫·恩肯辛在接受 “金融时报”采访时曾试图对此次对话给予好脸色，他表示中国已经听取了特朗普总统的意见，在声明中，他和商务部长威尔伯·罗斯只透露“中国承认我们共同的目标是双方将通过共同努力来减少双方贸易逆差”。

中国方面对此次对话给予了更积极的评价，中国指出“双方加深了相互了解，增加了互信，全面落实了首届全面经济对话（CED）的任务，为未来的全面经济对话（CED）创造了成功的工作模式。”然而，此次对话没有达成任何具体协议。 据说中国在开放国内大米市场方面已经作出了一些具体承诺，这可能有益于美国的出口，但仍有不少技术细节需要解决。

此次对话之后，我们开始看到了美国战略的最后一部分：如果中国不通过对话改变其政策，美国可能会单方面采取行动。尽管出于国家安全方面的考虑，行政当局已经降低了在不久的将来使用1962年的“贸易扩张法”第232条款限制钢铁进口的期望，但据报道，行政当局将根据1974年的“贸易法”第301条款对中国的贸易惯例、对外投资待遇方面进行调查，也将开展更多的反倾销和反补贴调查，并对中国收购美国公司加大审查力度。

对话的最后一轮会议是新战略的一个天然产物，从狭隘的角度看，它是完全有意义的。美国提出了它认为重要但合理的要求，中国没有满足美国的这些要求，所以与其说接受失败并且为了谈判而继续谈判，倒不如说美国现在想给中国传递一个明确的信息。

为何陷入僵局

虽然现在有可能会出现更紧张的局势，但是为何会在这次全面经济对话（CED）中出现这个结果？答案是显而易见的。这里有几个相互矛盾的叙述。一个是特朗普政府想要此次谈判失败，以便它能在更加强硬的方向上有所行动。特朗普政府最初表示它可能会接受一个更有限的结果，但它会在其他某些方面更进一步，并有意提出让中国无法接受的要求。政府当中有一些真正的强硬派（比如特朗普首席战略顾问--史蒂夫·班农和白宫国家贸易委员会主任--彼得·纳瓦罗，）对此次谈判表示怀疑，这个故事是诱人的，但是没有明确的证据表明有这样的计划。

也就是说，美中两国对于此次全面经济对话（CED）目的的期望是不同的，这就是一个比较有说服力的例子。北京方面可能认为全面经济对话（CED）将针对结构性的问题进行战略对话，任何具体承诺都将是增量的并且需要更长的时间才能实施。他们可以从海湖庄园美中首脑会议的美好气氛和美国接受了百日计划（其中一些中国以前承诺的）中非常有限的可交付成果中获得这种印象，事实上，全面经济对话（CED）被认为是认为对话有用的战略经济对话（SED）和战略与经济对话（S＆ED）的继任者。相比之下，美国在百日计划的谈判中取得小成就后应该让中国在全面经济对话（CED）中作出更大的实质性让步，让中国知道仅仅含糊地表达意愿和诚意是不可接受的，美国本来可以给人这样的印象的。

目前尚不清楚的是，双方这种预期的不同是否是双方在海湖庄园美中首脑会议和全面经济对话（CED）之间的这几周中沟通不充分的结果，还是双方有根深蒂固的分歧的产物，尽管双方都意识到僵局最终会出现并且会为更大的紧张局势奠定基础，这些解释不是相互排斥的。特朗普政府仍然处于对中国和全球经济发展的整体态势之中，政府机构的工作人员仍然远没有完全配备到位，部门之间的沟通也不完全，更不用说部门内部的沟通了。在此次全面经济对话（CED）中，美国代表队的成员很可能不在同一条战线上，所有这些都可能弱化美中两国之间信息传递的效率，使双方更加困难的充分认识到坚持各自立场的优缺点。

拐弯还是转圈

全面经济对话（CED）在工作层面上仍将继续，但美中两国的关系似乎正处于转变到不同阶段的历程中，在这个阶段中，华盛顿的单方面行动和北京采取的对策将推动议程的发展。这些步骤有可能产生足够的压力迫使双方重新回到谈判桌上，以便找到更符合特朗普政府提出的作为其新方法一部分的更高标准的交易。但同样可能的是，中国将会进行有力地报复，我们将进入更广泛的贸易战，美中两国就如何管理朝鲜问题以寻求共识的斗争更有可能发生。

为了避免使美中各自的经济体系和整体关系产生非生产性冲突，美国需要加强自身竞争力。特朗普政府有义务为中国和亚太地区制定更为全面的政策，以便明确了解其经济议程在更广泛的关系背景下的适用范围。美国应该全面配齐相关行政部门的工作人员。在各部门内部和各部门之间加强沟通渠道的建设对于有更好的执行力至关重要。最后，如果美国把中国的挑战放在优先地位，至少到目前为止美国与中国的邻国和欧盟的贸易分歧就显得不那么紧迫，美国就会有更大的机会和中国解决这些问题。美国应该用一个共同的声音阐述全球关切的问题，这意味着持续的分歧会孤立中国，而不是美国。

作者：斯科特·肯尼迪  弗里曼中国研究部副主任，华盛顿特区战略与国际研究中心中国商业与政治经济学项目主任。