编者按：
四川省进行的乡镇行政区划和村级建制调整改革，是实施乡村振兴战略的重要部署。从乡村发展和民生的内在要求看，此项改革势在必行。四川的实践证明，因地制宜合村并镇的改革红利在于：1，扩大单位行政区划面积有利于土地资源规模化释放更高的农业生产力，2，提高居住集中度可以集中财政资源提高教育医疗等公共服务水平。3，乡村社区化街道化可以创造出更多的经济需求，比如衣食住行等等，增加就业岗位。4，降低行政管理成本，将财政资源更多的用于乡村公共服务而不是用于抚养财政人口，要把财政资源更多的用于农民可以共享的福利，而不是用于行政经费。
四川的此项改革仍在推进之中，我们相信四川的此项探索一定会对全国乡村振兴战略提供有益的经验。
乡镇减少30%，村减少40%
——四川乡镇行政区划和村级建制调整改革调查
经济日报记者 钟华林
2019年初，四川省谋划和启动了一场涉及面广泛、群众关注、影响深远的重大基础性改革，即全省乡镇行政区划和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”）。
改革至今，四川全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减少1509个、减幅达32.7%；建制村从45447个减至26369个，减少19078个、减幅达41.98%，社区及村民小组也进行了相应调整。
四川为什么要进行“两项改革”？改革想达到什么目标？如何顺利推进？效果怎样？带着这些问题，经济日报记者近日走访了四川多个不同自然条件、不同发展进程的市县乡村，剖析四川这场动静不小的改革。
改革势在必行
记者在四川调研提到“两项改革”，多名干部群众一致表示，“这是一件多年想干的大事，这次终于干成了！”
4610个，这是改革前四川省的乡镇（街道）数量，位居全国第一。四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%，不同乡镇的经济实力也存在不小差距，乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征，近年来农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。
“行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。”四川省委书记彭清华对记者分析，长期以来，四川镇村数量过多，束缚了乡村发展手脚，推进“两项改革”正是省委结合四川省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神，作出的一项打基础、系全局、利长远的重大部署。
的确，四川原有的区划设置已经导致管理架构无法适应现代化治理的要求。
四川省相关部门经过广泛深入的调研，分析归纳出了不适应现代化治理的几种表现：一是稀释了公共资源，四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一，但平均到每个乡镇则是全国最低；二是增加了运行成本，乡镇工作人员工资和行政运行经费较高，但人均服务人口数量远低于全国平均水平；三是降低了服务效能，由于乡镇数量多，人员编制有限，乡镇干部往往身兼数职，难以实现专业化、精细化、高效化。
四川省委副秘书长、政研室主任、改革办常务副主任唐文金介绍，从乡村发展、治理和民生的内在要求看，改革是破解难题的关键一招。
顺势顺向而为
四川下定决心开展“两项改革”，但接下来面临的关键问题是，怎么改？
“关键是要坚持顺向优化乡镇区划版图，而不是简单地对着地图‘画圈圈’。”四川省民政厅副厅长胡建林介绍，所谓“顺向”，就是把握好当地的历史文脉、现实条件、发展趋势和群众愿望，顺应人口、交通、经济流向，顺应群众对美好生活的向往。四川地域广阔、地形复杂，必须遵循实事求是原则，宜留则留、宜并则并、宜撤则撤、宜改则改。
记者调研采访时发现，这样的“顺向”操作在改革过程中可以说是无处不在。可以总结为以下几种模式——县城周边的镇村往县城并，交通闭塞的往交通便捷的地方并，公共服务配套差的往配套好的并，经济欠发达的往经济较发达的并，自然条件差的往较好的并，山上的往山下并，沟里的往沟外并，地质灾害隐患较重的往安全的地方并……
“两项改革”大刀阔斧，涉及面非常广泛，如何顺利推进可是个大问题。而四川给出的答案是，只向改革要效益，不与基层争利益。
“在启动改革之前，我们就做了大量调研，并在一些县市试点，摸清各方诉求。”四川省民政厅相关负责人告诉记者，“群众最担心的是办事上学看病不方便，干部最担心的是不能得到妥善安置，地方政府最担心的是财政资金会减少。”
针对这些事关切身利益的问题，四川省明确提出“五个不”和“三不变”要求。在乡镇行政区划改革方面坚持“五个不”政策，即乡镇编制不上收，财政转移支付不减少，基础设施建设不削弱，基层公共服务不降低，干部安排不悬空；在村级建制调整改革中，明确农民享受的惠民政策不变，农村土地和林地等权属不变，农业经济利益关系不变等。还特别强调，不拆迁农房，不在农民的土地权益上打主意。
正是秉承这些原则，四川各县（市、区）根据本地实际情况和群众需求，在新设的村里设置便民服务代办点，细化代办事项清单，落实事项办理责任人，打通便民服务“最后一百米”。建立与服务人口更相匹配、更精准的公共服务体系，确保“学照上、病照看、场照赶、事照办”。
镇村合并后所辖面积变大，如何保证群众办事的便利性？在前些年脱贫攻坚时，山区交通条件已有较大改善，而这次改革中，考虑到山区交通条件仍有差距，所以巴州区采取了3项措施：一是安排乡镇领导带队定期驻守原乡镇；二是设置具有同样法律效力的“行政审批专用章”；三是乡镇各职能部门定期走村入户提供服务，让群众真正实现不出远门能办事。
拓宽发展空间
经过两年探索实践，四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”，改革“前半篇”任务基本完成。
镇村数量做“减法”不是目的，扎实推进“后半篇”工作，做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目标所在。
改革成效如何？“后半篇”文章做得怎样？乡镇的发展变化最有发言权。
记者调查发现，“两项改革”带来的初步变化可以概括为4个字，即“减量提质”，镇村数量大幅减少，而经济社会发展质量大幅提高。乡村产业规划发展难题正被逐步破解。
改革前，四川乡村多而弱、产业发展小而散，长期制约着乡村发展。镇村“多合一”促进了一批现代农业园区发展。一些产业基础较好的镇村有机整合后，加速特色产业集中连片、适度规模发展。
绵阳市安州区委副书记马建光对记者表示，过去镇村之间联系少，你种柑橘我种桃，面积都不大，结果都成不了气候。安州区花荄镇党委书记姜伟说，“一村一品”对于过去的小乡村根本没有优势，一个村一般只有一两千亩地，东一块西一块不成规模，但合并之后可联动的面积就大多了。
“两项改革”后，四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%，平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%；建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。
激发干部活力
“两项改革”也解放了基层干部，使基层基础得到巩固，这在四川各级干部中已形成共识。
巴中市巴州区水宁寺镇党委书记何劲松说：“以前选村干部不是‘选’，是‘求’，因为收入太低没人愿意干，有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元，还有机会被选拔到乡镇当干部，平台更大了，这个岗位吸引力大大提高。”
盘活闲置资产
“两项改革”还盘活了乡村的沉睡资源。
三台县副县长代贵虎告诉记者，以前乡镇的机构设置都是“标配”，比如卫生院、养老院、学校，还有七站八所等，随着城镇化进程推进，情况已发生很大变化，有些机构工作量已不饱和，大量机构房产闲置。这次“两项改革”之后，包括办公用房在内的很大一部分公有资产空置出来，四川省通过改作公益用房、支持产业发展、市场化处置变现等方式，提高了闲置资产使用效率。
数量调减、布局调优、成本降低、效能提高，资源要素进一步优化，乡村经济和治理版图得以重塑，以“优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能”为重点内容的改革“后半篇”文章正在持续推进，四川“两项改革”真正激活了乡村治理的一池春水。
