许善达:历史形成的政府隐性债务需要引起重视

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浏览:788 作者: 来源: 时间:2023-09-06 分类:最新视点专家观点文章

20230815111702

我就现在大家讨论债务的范围发表一点看法,现在都有哪些债务?我先讲三项。

第一项:增值税留抵税款

我们要考虑政府债务,现在对于我们国家来看,还有一些没有计入统计口径的政府债务。我先说两项。从税务局角度来看,现在最大的一项是在从税收方式体现的政府债务,就是我们增值税的留抵税款,还有万亿数量级。

1994年开始我们搞增值税,当时的历史条件我就不详细说了。我们搞了一个留抵税款制度,要按照增值税的规范,应该是每个月销项和进项要清零,销项大的就征税,销项少的就退税,这是规范的增值税制度。但是1994年我们的财政情况,刘仲藜部长说了很多次,我们实现不了,所以当时我们就搞了个变通。企业要是进项大于销项,税务局不给你退税,但是税务局留在账上记着,这是企业的权益,等企业以后有了销项,再来对冲。

从性质上说,政府对企业的欠税就是负债,这项负债在初期影响不大,后来我们营业税改增值税,所有营业税改成增值税都能够抵扣了,抵扣的范围扩大,所以近年来留抵税款金额增加,这是第一个留抵税款金额大幅度增加的要素。

第二个因素是我们鼓励高科技重资产企业而产生的。越是高科技重资产企业,投资周期越长,留抵税款越多,就造成了企业融资成本大幅度提高,资产负债率就要大幅度提高,对于上市公司来说,这两个指标对上市公司股价的估值都有一个负面的影响。

这个事情我们在2016年全面推行营改增之后,全国政协俞正声主席组织调查当时的形势,我当时参加了这个调查。调查报告中就提出留抵税款要改为退税,不能一直用留抵的办法让企业以后的销项对冲,应该退税。这个意见经全国政协批准后被国务院接受。2018年我们开始实行留抵税款退税的政策,但是财政这么多年积累的留抵数量是很大的,不可能一年的财政收入全部给你退回去,财政没有这个实力。

所以2018年到2021年这四年,都是财政部安排一个预算额度,把额度分到各个地方的税务局,税务局根据财政部的额度来考虑哪些企业有多少留抵税款,然后按照税务局发的文,就是什么样的给退,退多少比例有公式,因为不能都退。但是这个只退了当年新增的一部分,每年的存量还在增长,所以改革从2018年开始到2021年,只是一个数量的改革,减少了存量上升的幅度,但是存量还在增长,每年都在增长。这个数字财政部税务总局没有公布,是万亿数量级的。

国务院决定加大力度推进此项改革,为了鼓励高科技重资产企业,这类企业投资重资产,投资周期长,投资规模大,不解决这个问题,对这些企业是很不利的,就起不到鼓励作用,实际上是个负面作用。国务院决定存量也要退,但是财政当年的收入还增量也不全退,更不可能退存量。

那么政府原来对企业的这些负债干什么了?那就是政府用于投资、用于开支了。投资可以理解为形成了国有资产,国有资本增加了。我们联办财经研究院写过一个报告,就是存量退税要动用国有资本,要用国有资本变现来退税。2021年底国务院决定,从金融口、央行包括外汇管理局的资产,拿出1万亿人民币拨给了财政部,财政部把这1万亿人民币分配给了税务总局,然后分到各省各市各县税务局,存量单独计算要退1万亿。

因为汇率的变化,央行的资产也是一笔一笔划的,最后实际上退了10,800亿,这个是财政部正式公布的数字,但是存量尚未退完,这个数字还没有公布,仍然还有万亿数量级。这就是一个政府的负债。但这个政府负债不体现在政府债券、企业债券,而是体现在我们留抵税款的存量上。

现在讨论债务,这一项隐性的政府债务也应该纳入我们考虑的范围。但这个跟一般的,比如商业银行贷款或者财政发的债券的偿还机制是不一样的。但是要高质量发展,要鼓励高科技重资产企业发展是我们将来发展的主要的投资领域,那这个负债是应该及早偿还的。这是我讲的第一项隐性的债务。

第二项:企业职工社保收入支出缺口

50年代初期,我们国家是一个农业国,要建成一个工业化的国家,那么为了实现工业化,没有资本是不行的,我们就要增加积累。我们当时是农业国,资本非常稀缺,所以就向苏联借钱,但借钱就等于是外债,是要偿还的,利用国内创造的财富来偿还。所以当时毛主席就确定了一个战略,我们国家要实行“较少改善民生,较多提取积累”战略。要少改善民生,不改善不行,改善多了也不行。尽可能多提取积累,增加投资,把我们的工业化建成了,这对我们国家将来的发展,对民生以后的改善是一条必由之路。实行这个战略有很多措施。

我们国家已经在政治上认可有一项隐性负债,就是我们在搞国有企业改革的时候,当时朱镕基同志主持改革。在国有企业改革之前,企业职工退休了从企业领养老金。但是当国有企业改革有的企业要破产,如果国有企业可以破产的话,这个企业原来职工在企业退休,到企业去领养老金领退休金的制度就不能维持了。

当时我们国家决定要建立社会的养老制度,那时候我们中央财政改革的时间并不长,1994年是分税制,养老改革是1998年、1999年,那时候中央财政还是很困难的,按道理讲养老应该是全国范围统筹的,但是当时我们中央财政没有实力,只能搞了个分省统筹。我们除了企业要为职工缴纳养老保险,个人工资也得扣一定比例。那是改革以后,但是改革以前有很多退休的,还有很多来不及交的,你刚改革一年他就退休了,他没交那么多钱,怎么领钱?

于是国家做了一个很重要的决策,就是认同当年在企业里企业没有给职工交养老保险,职工也没有交养老保险,等于当时是降低了企业的成本,增加了企业的利润,而增加企业利润用于投资又建成新的企业,扩大了国有资本。当时决定由国有资本划转搞一个社保基金理事会,理事会不仅仅是股份的转移问题,而是认可了我们国有资本有一个隐性的对职工的负债。这个已经做了,而且一开始都是上市的国有企业划转,后来就是所有国有资本都得划转,不管上市不上市都得划转。这个决策本身就意味着我们国家认为国有资本有一部分是属于对职工社保的负债,现在就要拿出来资本来作为负债的财政来源,这个我觉得也是一个隐性的负债,它没体现在债券上。

第三项:农民对政府的隐性贡献

现在还有一项没有统计的,就是农民的隐性贡献。2006年国务院决定免除农业税,免除三提五统,当时中央精神就是我们原来是农业支援工业,农民支持城镇的职工,农村支持城市,国家财富积累就是这么一个过程。农民缴纳的农业税和三提五统是对政府的显性贡献。除了这个显性贡献还有农民对政府的隐性贡献。我讲一个最简单的数字,陈云同志在八大二次会议上讲,我们第二个五年计划安排农民的义务工为500个亿,你想想那个时候500个亿的钱对于我们国家的资本的形成起多大作用?在座的可能也有些人了解,当时农村一个劳动力必须一年要给政府去干多少天的义务工,政府不管吃不管穿不管发工资,一个生产队比如说有100个劳动力,1000个工你派10个人去,你干100天,你派100个人去你干10天,所以义务工这也是一个国家积累的渠道,还不止这个。

工农业产品剪刀差,压低农产品价格,提高工业品价格来获取积累,这都是我们国家执行毛主席定的,较少改善民生较多提取积累战略的一个组成部分。所谓从民生中间较少改善而变成积累的,最后就是形成了国有资本,所以我们国有资本还有一个隐性的就是对农民的负债。从免除农业税免除三提五统以后,我们要改为城市反哺农村,工业支援农业,这个方针已经就倒过来了。但是现在应该说还没有完全解决过去的所谓的存量的问题,就跟我说的增值税留抵税款存量是一个性质的。

现在研究这个债务,刚才一些专家说的一些债务都是政府的显性债务,是在账面上能数得出来的。我认为研究我们国家整体的财政金融的形势,还要考虑很多隐性债务,这个隐性债务对我们国民经济影响也是非常大,我就提出这么一个比较宏观一点的意见,请大家参考。

问答环节:

主持人厉克奥博(清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长):好,谢谢许局长,我想请教许局长,许局长刚才讲到了政府的债务,那么这种债务的对应的一面,你的还款的能力如何?我们国家总的来说,从我们微观主体来讲,或者从国际比较来讲,都觉得我们的债务负担还是比较重的。那么一方面政府的债务在上升的比较快,那么另外一方面社会上大家市场主体减税的呼声又比较大,这个矛盾应该怎么处理?

许善达(国家税务总局原副局长):我想因为我们“较少改善民生,较多提取积累”战略,使得我们国家的工业体系的建设就比我们很多人当时预想的要快,比如跟印度比是最典型的,印度的人口也很多,当时的经济的状态,人均GDP的水平跟中国差不多,但是到了80年代,改革开放以前,我们搞了计划经济时期,还坚持了“较少改善民生较多提取积累”战略,到了1980年左右,我们人均GDP是3000多美元,印度只有1000多。新中国成立初期都是300美元左右,当然我们付出的代价是非常大的,就是民生改善较少,历史代价是非常大的,包括人口的非正常死亡,这也是代价,当时我们就是为了还债,提取积累。我们的资金从哪来的?向苏联借钱,后来70年代向美国和日本借钱,用于我们工业化的资金。我们当时没有允许外部资金在中国拥有所有权,一律都是债权,就是借你的钱还你的债,还债拿什么还,就是拿国内的积累来还。

我们付出的代价非常大,但是确实使我们工业体系建设的速度快了很多,这就跟其他的一些当时同样水平经济发展水平的国家来比。改革开放以后我们速度搞得非常快,也是依靠这个基础。改革开放以后一个很重要的变化,就是允许外国资本在中国有所有权,这是改革开放以后一个解决我们资本稀缺性的重要的体制改革。原来我们就是借钱,然后提取积累还钱,外国资金在我的国家一分钱的所有权都没有,所有权统统是我们国家自己的。

改革开放的1979年,我国才允许外国的资本境外资本在中国有所有权,所有权是靠增值的分红来取得回报,不用我国提取自己的积累来偿还。这项制度相当程度上解决了我们国家资本的稀缺性,改变了偿还的来源。你有本事你投资了,创造财富多了,你分一份作为回报。我认为我们刚才说的隐性负债,负债干什么了?当然有很多行政开支,我们军队的建设,但是有相当部分应该是形成了国有资本。

从某种角度你要算一个刚才说资产负债表的话,我觉得国有资产和我们刚才说的隐性负债,这是一个可以来计算、可以研究的关系。我认为应该说我们负债很多,包括隐性负债,但是我们的资产增加的也很多,虽然我们付出的代价成本很高。这就是天下没有十全十美的,我们有错误有失误的问题,但是我认为这一点是应该做一个客观的评估,正确的是什么?错误的是什么?

主持人厉克奥博(清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长):那是不是可以说未来可以国有资产的运营效率提升和减税并行?

许善达(国家税务总局原副局长):对,这就是政府手里的资源,就是政府有权力每年从市场上获得财政资源,同时国有资本增值也是政府的,因为所有者是政府。所以每年政府从市场上收到的钱和国有资本增值,这都是政府手里的资源,我们要研究总资产和总负债的平衡。


许善达:历史形成的政府隐性债务需要引起重视

浏览:790 作者: 时间:2023-09-06 分类:最新视点专家观点文章
许善达国家税务总局原副局长我想因为我们较少改善民生,较多提取积累战略,使得我们国家的工业体系的建设就比我们很多人当时预想的要快,比如跟印度比是最典型的,印度的人口也很多,当时的经济的状态,人均GDP的水平跟中国差不多,但是到了80年代,改革开放以前,我们搞了计划经济时期,还坚持了较少改善民生较多提取积累战略,到了1980年左右,我们人均GDP是3000多美元,印度只有1000多

20230815111702

我就现在大家讨论债务的范围发表一点看法,现在都有哪些债务?我先讲三项。

第一项:增值税留抵税款

我们要考虑政府债务,现在对于我们国家来看,还有一些没有计入统计口径的政府债务。我先说两项。从税务局角度来看,现在最大的一项是在从税收方式体现的政府债务,就是我们增值税的留抵税款,还有万亿数量级。

1994年开始我们搞增值税,当时的历史条件我就不详细说了。我们搞了一个留抵税款制度,要按照增值税的规范,应该是每个月销项和进项要清零,销项大的就征税,销项少的就退税,这是规范的增值税制度。但是1994年我们的财政情况,刘仲藜部长说了很多次,我们实现不了,所以当时我们就搞了个变通。企业要是进项大于销项,税务局不给你退税,但是税务局留在账上记着,这是企业的权益,等企业以后有了销项,再来对冲。

从性质上说,政府对企业的欠税就是负债,这项负债在初期影响不大,后来我们营业税改增值税,所有营业税改成增值税都能够抵扣了,抵扣的范围扩大,所以近年来留抵税款金额增加,这是第一个留抵税款金额大幅度增加的要素。

第二个因素是我们鼓励高科技重资产企业而产生的。越是高科技重资产企业,投资周期越长,留抵税款越多,就造成了企业融资成本大幅度提高,资产负债率就要大幅度提高,对于上市公司来说,这两个指标对上市公司股价的估值都有一个负面的影响。

这个事情我们在2016年全面推行营改增之后,全国政协俞正声主席组织调查当时的形势,我当时参加了这个调查。调查报告中就提出留抵税款要改为退税,不能一直用留抵的办法让企业以后的销项对冲,应该退税。这个意见经全国政协批准后被国务院接受。2018年我们开始实行留抵税款退税的政策,但是财政这么多年积累的留抵数量是很大的,不可能一年的财政收入全部给你退回去,财政没有这个实力。

所以2018年到2021年这四年,都是财政部安排一个预算额度,把额度分到各个地方的税务局,税务局根据财政部的额度来考虑哪些企业有多少留抵税款,然后按照税务局发的文,就是什么样的给退,退多少比例有公式,因为不能都退。但是这个只退了当年新增的一部分,每年的存量还在增长,所以改革从2018年开始到2021年,只是一个数量的改革,减少了存量上升的幅度,但是存量还在增长,每年都在增长。这个数字财政部税务总局没有公布,是万亿数量级的。

国务院决定加大力度推进此项改革,为了鼓励高科技重资产企业,这类企业投资重资产,投资周期长,投资规模大,不解决这个问题,对这些企业是很不利的,就起不到鼓励作用,实际上是个负面作用。国务院决定存量也要退,但是财政当年的收入还增量也不全退,更不可能退存量。

那么政府原来对企业的这些负债干什么了?那就是政府用于投资、用于开支了。投资可以理解为形成了国有资产,国有资本增加了。我们联办财经研究院写过一个报告,就是存量退税要动用国有资本,要用国有资本变现来退税。2021年底国务院决定,从金融口、央行包括外汇管理局的资产,拿出1万亿人民币拨给了财政部,财政部把这1万亿人民币分配给了税务总局,然后分到各省各市各县税务局,存量单独计算要退1万亿。

因为汇率的变化,央行的资产也是一笔一笔划的,最后实际上退了10,800亿,这个是财政部正式公布的数字,但是存量尚未退完,这个数字还没有公布,仍然还有万亿数量级。这就是一个政府的负债。但这个政府负债不体现在政府债券、企业债券,而是体现在我们留抵税款的存量上。

现在讨论债务,这一项隐性的政府债务也应该纳入我们考虑的范围。但这个跟一般的,比如商业银行贷款或者财政发的债券的偿还机制是不一样的。但是要高质量发展,要鼓励高科技重资产企业发展是我们将来发展的主要的投资领域,那这个负债是应该及早偿还的。这是我讲的第一项隐性的债务。

第二项:企业职工社保收入支出缺口

50年代初期,我们国家是一个农业国,要建成一个工业化的国家,那么为了实现工业化,没有资本是不行的,我们就要增加积累。我们当时是农业国,资本非常稀缺,所以就向苏联借钱,但借钱就等于是外债,是要偿还的,利用国内创造的财富来偿还。所以当时毛主席就确定了一个战略,我们国家要实行“较少改善民生,较多提取积累”战略。要少改善民生,不改善不行,改善多了也不行。尽可能多提取积累,增加投资,把我们的工业化建成了,这对我们国家将来的发展,对民生以后的改善是一条必由之路。实行这个战略有很多措施。

我们国家已经在政治上认可有一项隐性负债,就是我们在搞国有企业改革的时候,当时朱镕基同志主持改革。在国有企业改革之前,企业职工退休了从企业领养老金。但是当国有企业改革有的企业要破产,如果国有企业可以破产的话,这个企业原来职工在企业退休,到企业去领养老金领退休金的制度就不能维持了。

当时我们国家决定要建立社会的养老制度,那时候我们中央财政改革的时间并不长,1994年是分税制,养老改革是1998年、1999年,那时候中央财政还是很困难的,按道理讲养老应该是全国范围统筹的,但是当时我们中央财政没有实力,只能搞了个分省统筹。我们除了企业要为职工缴纳养老保险,个人工资也得扣一定比例。那是改革以后,但是改革以前有很多退休的,还有很多来不及交的,你刚改革一年他就退休了,他没交那么多钱,怎么领钱?

于是国家做了一个很重要的决策,就是认同当年在企业里企业没有给职工交养老保险,职工也没有交养老保险,等于当时是降低了企业的成本,增加了企业的利润,而增加企业利润用于投资又建成新的企业,扩大了国有资本。当时决定由国有资本划转搞一个社保基金理事会,理事会不仅仅是股份的转移问题,而是认可了我们国有资本有一个隐性的对职工的负债。这个已经做了,而且一开始都是上市的国有企业划转,后来就是所有国有资本都得划转,不管上市不上市都得划转。这个决策本身就意味着我们国家认为国有资本有一部分是属于对职工社保的负债,现在就要拿出来资本来作为负债的财政来源,这个我觉得也是一个隐性的负债,它没体现在债券上。

第三项:农民对政府的隐性贡献

现在还有一项没有统计的,就是农民的隐性贡献。2006年国务院决定免除农业税,免除三提五统,当时中央精神就是我们原来是农业支援工业,农民支持城镇的职工,农村支持城市,国家财富积累就是这么一个过程。农民缴纳的农业税和三提五统是对政府的显性贡献。除了这个显性贡献还有农民对政府的隐性贡献。我讲一个最简单的数字,陈云同志在八大二次会议上讲,我们第二个五年计划安排农民的义务工为500个亿,你想想那个时候500个亿的钱对于我们国家的资本的形成起多大作用?在座的可能也有些人了解,当时农村一个劳动力必须一年要给政府去干多少天的义务工,政府不管吃不管穿不管发工资,一个生产队比如说有100个劳动力,1000个工你派10个人去,你干100天,你派100个人去你干10天,所以义务工这也是一个国家积累的渠道,还不止这个。

工农业产品剪刀差,压低农产品价格,提高工业品价格来获取积累,这都是我们国家执行毛主席定的,较少改善民生较多提取积累战略的一个组成部分。所谓从民生中间较少改善而变成积累的,最后就是形成了国有资本,所以我们国有资本还有一个隐性的就是对农民的负债。从免除农业税免除三提五统以后,我们要改为城市反哺农村,工业支援农业,这个方针已经就倒过来了。但是现在应该说还没有完全解决过去的所谓的存量的问题,就跟我说的增值税留抵税款存量是一个性质的。

现在研究这个债务,刚才一些专家说的一些债务都是政府的显性债务,是在账面上能数得出来的。我认为研究我们国家整体的财政金融的形势,还要考虑很多隐性债务,这个隐性债务对我们国民经济影响也是非常大,我就提出这么一个比较宏观一点的意见,请大家参考。

问答环节:

主持人厉克奥博(清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长):好,谢谢许局长,我想请教许局长,许局长刚才讲到了政府的债务,那么这种债务的对应的一面,你的还款的能力如何?我们国家总的来说,从我们微观主体来讲,或者从国际比较来讲,都觉得我们的债务负担还是比较重的。那么一方面政府的债务在上升的比较快,那么另外一方面社会上大家市场主体减税的呼声又比较大,这个矛盾应该怎么处理?

许善达(国家税务总局原副局长):我想因为我们“较少改善民生,较多提取积累”战略,使得我们国家的工业体系的建设就比我们很多人当时预想的要快,比如跟印度比是最典型的,印度的人口也很多,当时的经济的状态,人均GDP的水平跟中国差不多,但是到了80年代,改革开放以前,我们搞了计划经济时期,还坚持了“较少改善民生较多提取积累”战略,到了1980年左右,我们人均GDP是3000多美元,印度只有1000多。新中国成立初期都是300美元左右,当然我们付出的代价是非常大的,就是民生改善较少,历史代价是非常大的,包括人口的非正常死亡,这也是代价,当时我们就是为了还债,提取积累。我们的资金从哪来的?向苏联借钱,后来70年代向美国和日本借钱,用于我们工业化的资金。我们当时没有允许外部资金在中国拥有所有权,一律都是债权,就是借你的钱还你的债,还债拿什么还,就是拿国内的积累来还。

我们付出的代价非常大,但是确实使我们工业体系建设的速度快了很多,这就跟其他的一些当时同样水平经济发展水平的国家来比。改革开放以后我们速度搞得非常快,也是依靠这个基础。改革开放以后一个很重要的变化,就是允许外国资本在中国有所有权,这是改革开放以后一个解决我们资本稀缺性的重要的体制改革。原来我们就是借钱,然后提取积累还钱,外国资金在我的国家一分钱的所有权都没有,所有权统统是我们国家自己的。

改革开放的1979年,我国才允许外国的资本境外资本在中国有所有权,所有权是靠增值的分红来取得回报,不用我国提取自己的积累来偿还。这项制度相当程度上解决了我们国家资本的稀缺性,改变了偿还的来源。你有本事你投资了,创造财富多了,你分一份作为回报。我认为我们刚才说的隐性负债,负债干什么了?当然有很多行政开支,我们军队的建设,但是有相当部分应该是形成了国有资本。

从某种角度你要算一个刚才说资产负债表的话,我觉得国有资产和我们刚才说的隐性负债,这是一个可以来计算、可以研究的关系。我认为应该说我们负债很多,包括隐性负债,但是我们的资产增加的也很多,虽然我们付出的代价成本很高。这就是天下没有十全十美的,我们有错误有失误的问题,但是我认为这一点是应该做一个客观的评估,正确的是什么?错误的是什么?

主持人厉克奥博(清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长):那是不是可以说未来可以国有资产的运营效率提升和减税并行?

许善达(国家税务总局原副局长):对,这就是政府手里的资源,就是政府有权力每年从市场上获得财政资源,同时国有资本增值也是政府的,因为所有者是政府。所以每年政府从市场上收到的钱和国有资本增值,这都是政府手里的资源,我们要研究总资产和总负债的平衡。