财经特报105期 全民所有矿产资源资产收益制度研究

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专家团
学术委员成员(按姓氏笔划为序)
万   峰
王   沅 
王东明
任克雷
邓   运
衣锡群 
赵喜子
杨凯生
陈小津
陈洪生
李新创
李君如
张克华
张燕生
张宇燕
谢渡扬
苏   宁
顾问成员(按姓氏笔划为序)
马晓力
于洪君
王秦丰
叶克冬
刘晓北
乔宗淮
张国宝
张红宇
宋晓梧
李毅中
李   勇
许宪春
张  茅
张思平
陈小工
陈清泰
陈喜庆
周坚卫
秦朝英
徐冠华
胡存智
徐庆华
周禹鹏
周和平
黄奇帆
曹保榆
梁维娜
葛东升
廖晓淇
浏览:1823 作者: 来源: 时间:2024-01-10 分类:研究成果财经报告文章

57465373938817986

矿业产品是国家建设和工农业发展的物质资源,其储量、种类、丰缺及其赋存状况将在很大程度上决定一个国家或地区经济发展的速度、质量、结构和效益;也是国家和政府所拥有的、参与经济活动并享有分配收益的重要资源,可以构成我国国有资源向国有资本转换、优化国有资本结构、做大做强国有资本总量的重要一环。目前,我国宏观经济形势严峻,经济增速放缓,部分地方政府债务压力较为突出,仅仅依靠财政税收、经营性国有资本的上缴利润和增值等资金来源不足以满足我国财政对宏观经济调控和改善民生的需要。在我国筹集财力方式有限的情况下,将尚未开发的矿产品从“国有资源”向“国有资本”增值变现,有利于盘活国有资产存量,增加国有资本总量,增加中央和地方政府的机动财力。

一、矿产资源资产收益的概念

我国《宪法》明确规定矿产资源属于国家所有,但对“国家所有”的理解目前学术界尚未形成共识,本文在做研究时吸收借鉴学术界对国家所有权理解的现有成果,将矿产资源国家所有权“分解”成基于国家监督管理的公法性所有权和基于国有资源财产权的私法性所有权。由于矿产资源资产收益的形成,是以矿产资源国家所有权为前提的,故在界定了矿产资源国家所有权的情况下,得出矿产资源资产收益的概念,即:

矿产资源所有权主体(我国全国人大授权国务院,再由国务院委托自然资源部或各级政府行使所有权主体身份)在一定时间内,因对矿产资源具有占有、使用、收益和处分等权利而获得的经济收入;或因市场经济活动中对矿产资源的利用进行规制、管理和监督而获得的经济收入

二、目前我国矿产资源资产收益的类型和规模

1.类型:

首先,国家行使矿产资源的私法性所有权时,国家占有、使用、收益和处分矿产资源所带来的资产收益,来源于矿产资源因稀缺性和有用性,能为经济社会的发展提供物质基础而产生的价值。按照规定,矿产资源国家所有权依法不得转让,但是由所有权派生出来的用益物权(矿业权)可以进入市场流通,实现市场化收益。故国家作为矿产资源资产的所有者,在出让了矿产资源的用益物权后获得了矿产资源的所有权权益收益。该类型资产收益明显地体现出了市场经济交易下的“等价交换”原则,交易一方获得“权利”,另一方获得“权利的对价”。具体包括四类,分别为探矿权出让收益、采矿权出让收益、矿业权占用费以及矿业权作价出资/入股分红。

其次,矿产资源国家所有权中的公法性所有权带来的资产收益,是政府基于国家公权力,对矿产资源各类开采开发经济活动进行经济调节和依法规制所获得的一些税收收入和行政管理收入。目的是为了调节矿产资源的级差收入和矫正市场行为,补偿矿产资源的价值损耗或者对生态的破坏。资产收益的具体类型包括资源税和石油特别收益金。

1:政府实现矿产资源资产收益的类型

权利

性质

受益

主体

收益形式

收益

基础

具体包括

私权性所有权

国家

所有权

权益收益

基于商品价值的收益

资产

价值

探矿权出让收益

采矿权出让收益

矿业权占用费

矿业权作价出资/入股分红

公法性所有权

国家

监管权

权益收益

税收收入

国家

公权力

资源税

行政管理收入

石油特别收益金

2.规模:

在现资产收益管理制度下,我国每年的矿产资源资产收益有多少?对财政收入的贡献有多大?为此,本文统计了近些年我国矿业权出让收益、矿业权占用费、矿业权作价出资/入股分红收益、资源税和石油特别收益金的征收规模,从“量”上直观地把握我国矿产资源创造的价值。通过汇总(表2),可以得出如下结论:一是全民所有下,矿产资源的资产收益以矿业权(探矿权+采矿权)出让收益和资源税为主,两者均达千亿规模。二是矿业权占用费按照矿区面积从量计征,规模相对较小,每年维持在3.5亿元左右。三是矿业权作价出资/入股分红收益中,可以粗略统计出矿产类国有独资企业上缴利润部分的收益,且该部分收益已于2021年达到271亿元的规模。四是石油特别收益金主要是为了调节石油企业的超额收益,一般纳入到中央公共预算的非税收入中。该收益金每年波动非常大,2021的规模为88.4亿元;而2022年的规模则增加到了837亿元。五是对矿产资源所有类型的资产收益加总统计的话,粗略估计我国2022年的收益总额可以达到5000亿元左右,如果再加上无法获取数据的矿业权作价出资入股分得的股息红利,矿产资源资产收益的总额还会增加。

2:全民所有矿产资源资产收益情况(亿元)

年份

探矿权

出让

收益

采矿权出让

收益

矿业权占用费

矿业权作价出资

/入股收益
(矿产类国企上

缴利润部分)

资源税

石油特别收益金

2010

21.16

99.25

3.33




2011

20.56

21.98

3.89




2012

11.84

76.69

3.86




2013

15.07

66.32

4




2014

63.48

71.44

3.83




2015

13.7

87.83

3.51




2016

109.86

173.44

3.05




2017

20.06

174.74

2.58

92.93

1353.32


2018

46.37

155.34

3.48

111.5

1629.9


2019

970.57

640.61


265.56

1821.64


2020

303.49

1221.33


255.66

1754.76


2021

163.88

1411.19


271.21

2288.16

 88.4

2022






  837

数据来源:探矿权/采矿权出让收益和矿业权占用费数据来源于《2011-2022中国自然资源统计年鉴》;矿业权作价出资/入股收益(矿产类国企上缴利润部分)数据来源于《2017-2021年全国国有资本经营收入决算表》;资源税数据来源于《全国一般公共预算决算表》;石油特别收益金数据来源于中石油/中石化/中海油三大石油公司的企业年报数据的加总。

三、我国矿产资源资产收益管理制度的成绩、问题和建议

改革开放至今,我国不断深化矿产领域资产管理制度改革,建立起矿业权有偿使用并全面竞争性出让制度,营造出公平竞争的市场环境;组织实施资源税改革;取缔违规设立的各项收费基金,改变税费重复、功能交叉状况,规范税费关系;设立矿山环境治理恢复基金,强化环境保护和生态修复,逐步形成了相对完善的资产收益管理体系。但同时,资产收益管理制度中存在的问题也需要引起足够重视,一是矿产资源的国家所有权和监管权高度合一,不利于资源的优化利用。二是新矿业权出让收益征收方式(财综[2023]10号)实施后,部分相关的配套制度尚未落实。三是矿业权出让收益和矿业权占用费分开征收的制度安排,增加企业缴费成本和政府征管成本。四是我国探矿权和采矿权分别出让的规定,既增加政府制度性成本,也增加矿业权人探转采过程的时间成本和经济成本。

为此,在现阶段矿业经济是我国国有资源保值增值,充实国有资本,实现国家所有权权益提升的重要领域的大背景下,为赋能矿业经济高质量发展,本文建议:1.所有矿产资源均实行探采合一制度,出让环节不再区分探矿权和采矿权出让收益,以便矿业权人统筹规划勘查开发、合理安排生产建设,从而吸引更多投资者进入矿产领域,提高开发效率。2.合并征收矿业权出让收益和矿业权占用费,以便优化征收流程,缩短征收时间,整体上节约政府征管成本。3.我国《矿种目录》中的矿产资源,在出让环节按“招拍挂”成交价缴纳出让收益,进入到开采环节再按销售收入一定比例缴纳出让收益。开采环节缴纳的出让收益更能体现出矿业权出让收益与矿山的产出或销售额挂钩,较充分反映市场供求规律情况。建议应进一步降低出让环节“按额征收”的部分,扩大开采环节“按率征收”的部分,以便更能保障国家作为所有者获得矿产资源保值增值部分的权益和缓解矿业权人前期资金投入的压力。

综上所述,近些年,国有资本面临向关系国计民生、国家安全和高科技领域集中的政府战略要求,所以国有资本难以更多地投入到矿业开发中。而我国民营资本投资一直在收缩,矿产领域的民营资本也因种种原因呈现逐渐退出的趋势。如果我国能调整矿业管理政策制度,下更大的决心向民营资本开放矿产资源市场,定能提振民营资本信心,吸引更多的民营资本参与到矿产资源的开发和利用中来,加快国有矿业资产国有资本转化的规模和速度,在继续增加其他领域经营性国有资本的规模的同时,加大进行国内矿产资源的勘查和开采力度,调整创新我国矿产资源资本化方式,必将有力推进包括矿产资源在内的诸多国有资产资源转化为国有资本,为经济社会发展提供更多的财政资源。


财经特报105期 全民所有矿产资源资产收益制度研究

浏览:1825 作者: 时间:2024-01-10 分类:研究成果财经报告文章
如果我国能调整矿业管理政策制度,下更大的决心向民营资本开放矿产资源市场,定能提振民营资本信心,吸引更多的民营资本参与到矿产资源的开发和利用中来,加快国有矿业资产国有资本转化的规模和速度,在继续增加其他领域经营性国有资本的规模的同时,加大进行国内矿产资源的勘查和开采力度,调整创新我国矿产资源资本化方式,必将有力推进包括矿产资源在内的诸多国有资产资源转化为国有资本,为经济社会发展提供更多的财政资源

57465373938817986

矿业产品是国家建设和工农业发展的物质资源,其储量、种类、丰缺及其赋存状况将在很大程度上决定一个国家或地区经济发展的速度、质量、结构和效益;也是国家和政府所拥有的、参与经济活动并享有分配收益的重要资源,可以构成我国国有资源向国有资本转换、优化国有资本结构、做大做强国有资本总量的重要一环。目前,我国宏观经济形势严峻,经济增速放缓,部分地方政府债务压力较为突出,仅仅依靠财政税收、经营性国有资本的上缴利润和增值等资金来源不足以满足我国财政对宏观经济调控和改善民生的需要。在我国筹集财力方式有限的情况下,将尚未开发的矿产品从“国有资源”向“国有资本”增值变现,有利于盘活国有资产存量,增加国有资本总量,增加中央和地方政府的机动财力。

一、矿产资源资产收益的概念

我国《宪法》明确规定矿产资源属于国家所有,但对“国家所有”的理解目前学术界尚未形成共识,本文在做研究时吸收借鉴学术界对国家所有权理解的现有成果,将矿产资源国家所有权“分解”成基于国家监督管理的公法性所有权和基于国有资源财产权的私法性所有权。由于矿产资源资产收益的形成,是以矿产资源国家所有权为前提的,故在界定了矿产资源国家所有权的情况下,得出矿产资源资产收益的概念,即:

矿产资源所有权主体(我国全国人大授权国务院,再由国务院委托自然资源部或各级政府行使所有权主体身份)在一定时间内,因对矿产资源具有占有、使用、收益和处分等权利而获得的经济收入;或因市场经济活动中对矿产资源的利用进行规制、管理和监督而获得的经济收入

二、目前我国矿产资源资产收益的类型和规模

1.类型:

首先,国家行使矿产资源的私法性所有权时,国家占有、使用、收益和处分矿产资源所带来的资产收益,来源于矿产资源因稀缺性和有用性,能为经济社会的发展提供物质基础而产生的价值。按照规定,矿产资源国家所有权依法不得转让,但是由所有权派生出来的用益物权(矿业权)可以进入市场流通,实现市场化收益。故国家作为矿产资源资产的所有者,在出让了矿产资源的用益物权后获得了矿产资源的所有权权益收益。该类型资产收益明显地体现出了市场经济交易下的“等价交换”原则,交易一方获得“权利”,另一方获得“权利的对价”。具体包括四类,分别为探矿权出让收益、采矿权出让收益、矿业权占用费以及矿业权作价出资/入股分红。

其次,矿产资源国家所有权中的公法性所有权带来的资产收益,是政府基于国家公权力,对矿产资源各类开采开发经济活动进行经济调节和依法规制所获得的一些税收收入和行政管理收入。目的是为了调节矿产资源的级差收入和矫正市场行为,补偿矿产资源的价值损耗或者对生态的破坏。资产收益的具体类型包括资源税和石油特别收益金。

1:政府实现矿产资源资产收益的类型

权利

性质

受益

主体

收益形式

收益

基础

具体包括

私权性所有权

国家

所有权

权益收益

基于商品价值的收益

资产

价值

探矿权出让收益

采矿权出让收益

矿业权占用费

矿业权作价出资/入股分红

公法性所有权

国家

监管权

权益收益

税收收入

国家

公权力

资源税

行政管理收入

石油特别收益金

2.规模:

在现资产收益管理制度下,我国每年的矿产资源资产收益有多少?对财政收入的贡献有多大?为此,本文统计了近些年我国矿业权出让收益、矿业权占用费、矿业权作价出资/入股分红收益、资源税和石油特别收益金的征收规模,从“量”上直观地把握我国矿产资源创造的价值。通过汇总(表2),可以得出如下结论:一是全民所有下,矿产资源的资产收益以矿业权(探矿权+采矿权)出让收益和资源税为主,两者均达千亿规模。二是矿业权占用费按照矿区面积从量计征,规模相对较小,每年维持在3.5亿元左右。三是矿业权作价出资/入股分红收益中,可以粗略统计出矿产类国有独资企业上缴利润部分的收益,且该部分收益已于2021年达到271亿元的规模。四是石油特别收益金主要是为了调节石油企业的超额收益,一般纳入到中央公共预算的非税收入中。该收益金每年波动非常大,2021的规模为88.4亿元;而2022年的规模则增加到了837亿元。五是对矿产资源所有类型的资产收益加总统计的话,粗略估计我国2022年的收益总额可以达到5000亿元左右,如果再加上无法获取数据的矿业权作价出资入股分得的股息红利,矿产资源资产收益的总额还会增加。

2:全民所有矿产资源资产收益情况(亿元)

年份

探矿权

出让

收益

采矿权出让

收益

矿业权占用费

矿业权作价出资

/入股收益
(矿产类国企上

缴利润部分)

资源税

石油特别收益金

2010

21.16

99.25

3.33




2011

20.56

21.98

3.89




2012

11.84

76.69

3.86




2013

15.07

66.32

4




2014

63.48

71.44

3.83




2015

13.7

87.83

3.51




2016

109.86

173.44

3.05




2017

20.06

174.74

2.58

92.93

1353.32


2018

46.37

155.34

3.48

111.5

1629.9


2019

970.57

640.61


265.56

1821.64


2020

303.49

1221.33


255.66

1754.76


2021

163.88

1411.19


271.21

2288.16

 88.4

2022






  837

数据来源:探矿权/采矿权出让收益和矿业权占用费数据来源于《2011-2022中国自然资源统计年鉴》;矿业权作价出资/入股收益(矿产类国企上缴利润部分)数据来源于《2017-2021年全国国有资本经营收入决算表》;资源税数据来源于《全国一般公共预算决算表》;石油特别收益金数据来源于中石油/中石化/中海油三大石油公司的企业年报数据的加总。

三、我国矿产资源资产收益管理制度的成绩、问题和建议

改革开放至今,我国不断深化矿产领域资产管理制度改革,建立起矿业权有偿使用并全面竞争性出让制度,营造出公平竞争的市场环境;组织实施资源税改革;取缔违规设立的各项收费基金,改变税费重复、功能交叉状况,规范税费关系;设立矿山环境治理恢复基金,强化环境保护和生态修复,逐步形成了相对完善的资产收益管理体系。但同时,资产收益管理制度中存在的问题也需要引起足够重视,一是矿产资源的国家所有权和监管权高度合一,不利于资源的优化利用。二是新矿业权出让收益征收方式(财综[2023]10号)实施后,部分相关的配套制度尚未落实。三是矿业权出让收益和矿业权占用费分开征收的制度安排,增加企业缴费成本和政府征管成本。四是我国探矿权和采矿权分别出让的规定,既增加政府制度性成本,也增加矿业权人探转采过程的时间成本和经济成本。

为此,在现阶段矿业经济是我国国有资源保值增值,充实国有资本,实现国家所有权权益提升的重要领域的大背景下,为赋能矿业经济高质量发展,本文建议:1.所有矿产资源均实行探采合一制度,出让环节不再区分探矿权和采矿权出让收益,以便矿业权人统筹规划勘查开发、合理安排生产建设,从而吸引更多投资者进入矿产领域,提高开发效率。2.合并征收矿业权出让收益和矿业权占用费,以便优化征收流程,缩短征收时间,整体上节约政府征管成本。3.我国《矿种目录》中的矿产资源,在出让环节按“招拍挂”成交价缴纳出让收益,进入到开采环节再按销售收入一定比例缴纳出让收益。开采环节缴纳的出让收益更能体现出矿业权出让收益与矿山的产出或销售额挂钩,较充分反映市场供求规律情况。建议应进一步降低出让环节“按额征收”的部分,扩大开采环节“按率征收”的部分,以便更能保障国家作为所有者获得矿产资源保值增值部分的权益和缓解矿业权人前期资金投入的压力。

综上所述,近些年,国有资本面临向关系国计民生、国家安全和高科技领域集中的政府战略要求,所以国有资本难以更多地投入到矿业开发中。而我国民营资本投资一直在收缩,矿产领域的民营资本也因种种原因呈现逐渐退出的趋势。如果我国能调整矿业管理政策制度,下更大的决心向民营资本开放矿产资源市场,定能提振民营资本信心,吸引更多的民营资本参与到矿产资源的开发和利用中来,加快国有矿业资产国有资本转化的规模和速度,在继续增加其他领域经营性国有资本的规模的同时,加大进行国内矿产资源的勘查和开采力度,调整创新我国矿产资源资本化方式,必将有力推进包括矿产资源在内的诸多国有资产资源转化为国有资本,为经济社会发展提供更多的财政资源。