十八届三中全会决议中，国有企业改革再次被列入全面深化改革的重点之一。回顾改革开放三十多年来，如果说国有企业改革是改革难度最大的领域之一，大概没有人会不同意。即使是已经实施的国企改革也存在许多尖锐的不同看法，对于下一步改革的目标、方向、原则、实施方案也必然出现重大分歧。有一种意见主张对国有企业改革首先要进行“顶层设计”，所谓“顶层设计”就是目标导向。但是，三中全会决议发布以后，在“顶层设计”的讨论中，学术界出现了一些完全不能兼容的分歧。看来从目标导向来进行“顶层设计”很难形成作为制订实施方案基础的共识。我们认为落实三中全会决议的唯一选择是研究目前国有企业存在的问题，是否存在不改不行的问题。如果存在的问题完全可以在现行体制下通过改进工作来解决，那就没必要推进体制改革；如果还存在现行体制下通过改进工作无法解决的问题，那就必须进行体制改革。换句话说，国企改革的方案设计要从目标导向转变为问题导向。

我们从上述逻辑出发的研究结果是：现行国有企业存在体制性问题，这些问题不可能在现行体制下通过改进工作来解决，必须进行体制性改革，否则国有企业将无法完成“新常态”下的历史使命。

一、当前，党和政府在提升综合国力的重点领域、加强国防建设和完善城乡社保体系建设等民生领域资金需求的缺口很大，而财政和税收渠道获取资金来源的空间已非常有限，依靠现行财税渠道增加收入解决资金缺口已不可能。在政府手中可动用的资金来源中，多年积累的国有资本则是最大的一项。但是，现有的100多万亿国有资本大部分以资产形态沉淀，并且其中相当部分国有资本布局在与国计民生关系不大的竞争领域。

一方面，通过改革实现“管资本为主”，可以释放国资流动性，形成机动财力，保障党和政府对重点领域投入的资金需求。作为发展中国家，我国面临着在核心领域、关键技术需要自主开发的工作，在战略性、前瞻性领域需要赶超的工作。这些都是投入巨大而且长期无回报的领域；也是社会资金不愿意涉及、难以维系发展的领域。作为国家战略性领域，政府必须肩负起投入与孵化工作。但是，长期以来，资金来源始终是一个大问题，尤其是目前财政和税收途径都难以进一步发掘出这部分缺口资金的来源，但国际大环境的日益复杂又使这些工作的深入开展日益迫切。国企改革实现“以管资本为主”可以有效释放国有资本的流动性，使党和政府能够灵活抽调所需要的资金，集中使用到这些领域。

另一方面，通过改革实现“以管资本为主”，使党和政府能够从国有资本总量中集中一部分资金用于统筹推进城乡社会保障体系建设工作，弥补资金缺口。目前我国城乡社保体系建设工作大的资金缺口主要有以下几个方面：其一，原计划经济体制下，企业职工不缴纳社保金，这部分职工在现行社保制度下养老金发放和养老金水平上调等的资金缺口，目前是依靠现在缴纳社保的职工缴纳和财政拨款来解决的。这部分缺口仅仅依靠财政拨款解决是不可能的，依靠现在的职工缴纳也是不公平的。其二，按照目前社保规定，企业和职工缴费率很高，在世界上名列前茅，导致企业职工经济负担重、企业用人成本高。其三，根据《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》（2014年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议），目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。要实现“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标，这部分人口的社保体系建设也需要资金。上述这些资金缺口依靠财政拨款解决已不可能，唯一有效的解决办法就是划转国有资本及其收益，而这种划转只有实行“管资本为主”的体制才能实现。将部分国有资产划转充实社保，不仅仅是解决社保体系建设的资金缺口问题，还有更重要的政治意义。在苏联、东欧政治体制改变之后，实行国有资本私有化，其理由是这是全体人民的资产，其产权理应归全体居民。这种做法在表面上占据了道德高地，但由于信息不对称，每个居民的资金等条件相差较大，导致形式上人人有份的“公平”成为实质上少数人剥夺大多数人的“不公平”。让全体人民享有国有企业发展红利的唯一合理又可行的办法是把国有资本一部分划转充实社保——通过完善全民社保体系建设，让全体人民分享国企发展红利，这才是真正的“公平”。

    二、如果对国有企业不实行“管资本为主”的制度，国有企业就不能成为市场经济中有活力的主体。

在计划经济体制下，“国营企业”的所有经营决策均由所隶属的政府负责。在当时的历史条件下，“国营企业”为国民经济做出了不可磨灭的贡献，但是“国营企业”在计划经济体制下的低效率也使我们付出了巨大的代价。自经济体制改革以来，通过实行“放权让利”、“建立现代企业制度”等一系列改革，“国营企业”成为“国有企业”，并逐步形成了延续至今的“管人、管事、管资产”的体制。改革使“国有企业”经营管理得到优化，既积累了丰富的经验，也有不少教训。随着中国经济的日益发展，以及自本世纪初中国加入WTO以来开放程度的大幅提高，国有企业既面临新的机遇，也面临新的挑战。十八大以来，无论是国内经济还是对外经济都进入新常态。在新常态下，国有企业承担着新的历史使命。

    我国的国有资本承担着两项功能：一是公共性功能，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是营利性功能，即作为政府获取财务回报用于公共服务的资源。在新常态下，不同国有资本承担的公共性功能和营利性功能各不相同，既有完全公共性的，也有完全营利性的，更多的是兼具公共性和营利性的。而总体来说对国有资本的公共性要求越来越高。这种新常态的现状和未来发展的趋势使国有资本所承担的功能会发生重大的变化，这就与对所有国有企业均实行统一的“管人、管事、管资产”的体制之间产生不协调。从某种意义上说，这种对所有国有企业，不分公共性和营利性实行统一的“管人、管事、管资本”的体制将成为新常态下国有企业完成历史使命的障碍。特别是对于承担营利性功能较重的国有资本，政府有关部门所实施的人、事和资产管理的体制不能再维持下去了。

    三、当前国资监管体制不能有效地控制国有资产流失和腐败风险。

    在目前的国企管理体制下，国企高管由组织部、国资管理部门任命，企业内部设有党的纪检机构，还有监事会，工会等，外部还有派驻的巡视组等监督机构。但是，从已经揭露的国企腐败案件看，我们可以确认，现行国企管理体制下的国企监督功能基本上是失效的。也就是说贪腐与否，完全取决于国企管理人员的党性和品德水准，自律作用强于外部机制的监管作用。特别是大型央企的主要负责人，多项权力集于一身，现行监督制度的制约效力难以实现。这种对国企“干预过多，监督失灵”的局面，只有通过改革，实施“制度反腐之道”，才能控制国有资产流失和腐败风险。

国有企业本质上属于“全民”所有，但是，由于国企的收益与全体人民的直接利益联系有限、甚至缺乏，导致目前“全民”主体被虚化。公共利益的得失在相当程度上取决于国企主要负责人的责任心和自我约束性。目前内部职工的监督机制对主要负责人有效监督的难度很大，揭露主要负责人腐败的政治、经济风险更大。多年对国企巡视工作取得的成效更证明现行监管机制效率很低。只有政府转为“管资本为主”、国企股东多元化，形成从利益责任出发的外部人监管与内部人监管相结合的制度，才能从根本上改变目前“监管失灵”的局面。     

    四、现行国企体制削弱了国家应对国内外市场风险的能力。

 自十八大以后，中国经济已经出现“新常态”，国企承担着“新常态”下的历史使命。中国国内的市场经济体制改革会进一步推进，包括国企在内的所有企业的市场风险会急剧增大。以负面清单管理和准入前国民待遇为主要内容的新体制正在从上海自贸区开始复制到其他地区，最终要复制到全国。一批新兴企业会快速成长，一批企业会被市场淘汰。目前国有资产所在的国有企业也势必会有一部分在市场竞争中面临亏损甚至破产倒闭的局面。同时，新常态下对外经济关系也会发生重大变化，许多大型国企和民企也将在国际市场与世界大型企业竞争。在这种形势下，“管资本为主”可以把一百多万亿资本整合在一起，在资本市场与其他竞争者周旋。政府手中握有一百多万亿流动性的资本更具有竞争优势，还是只有一百多万亿的实物资产更具竞争优势？当然是后者。越早将“管资产”的体制改革为“管资本为主”的体制，越增加政府应对未来国内外市场风险的能力。

十八届三中全会决议中，国有企业改革再次被列入全面深化改革的重点之一。回顾改革开放三十多年来，如果说国有企业改革是改革难度最大的领域之一，大概没有人会不同意。即使是已经实施的国企改革也存在许多尖锐的不同看法，对于下一步改革的目标、方向、原则、实施方案也必然出现重大分歧。有一种意见主张对国有企业改革首先要进行“顶层设计”，所谓“顶层设计”就是目标导向。但是，三中全会决议发布以后，在“顶层设计”的讨论中，学术界出现了一些完全不能兼容的分歧。看来从目标导向来进行“顶层设计”很难形成作为制订实施方案基础的共识。我们认为落实三中全会决议的唯一选择是研究目前国有企业存在的问题，是否存在不改不行的问题。如果存在的问题完全可以在现行体制下通过改进工作来解决，那就没必要推进体制改革；如果还存在现行体制下通过改进工作无法解决的问题，那就必须进行体制改革。换句话说，国企改革的方案设计要从目标导向转变为问题导向。

我们从上述逻辑出发的研究结果是：现行国有企业存在体制性问题，这些问题不可能在现行体制下通过改进工作来解决，必须进行体制性改革，否则国有企业将无法完成“新常态”下的历史使命。

一、当前，党和政府在提升综合国力的重点领域、加强国防建设和完善城乡社保体系建设等民生领域资金需求的缺口很大，而财政和税收渠道获取资金来源的空间已非常有限，依靠现行财税渠道增加收入解决资金缺口已不可能。在政府手中可动用的资金来源中，多年积累的国有资本则是最大的一项。但是，现有的100多万亿国有资本大部分以资产形态沉淀，并且其中相当部分国有资本布局在与国计民生关系不大的竞争领域。

一方面，通过改革实现“管资本为主”，可以释放国资流动性，形成机动财力，保障党和政府对重点领域投入的资金需求。作为发展中国家，我国面临着在核心领域、关键技术需要自主开发的工作，在战略性、前瞻性领域需要赶超的工作。这些都是投入巨大而且长期无回报的领域；也是社会资金不愿意涉及、难以维系发展的领域。作为国家战略性领域，政府必须肩负起投入与孵化工作。但是，长期以来，资金来源始终是一个大问题，尤其是目前财政和税收途径都难以进一步发掘出这部分缺口资金的来源，但国际大环境的日益复杂又使这些工作的深入开展日益迫切。国企改革实现“以管资本为主”可以有效释放国有资本的流动性，使党和政府能够灵活抽调所需要的资金，集中使用到这些领域。

另一方面，通过改革实现“以管资本为主”，使党和政府能够从国有资本总量中集中一部分资金用于统筹推进城乡社会保障体系建设工作，弥补资金缺口。目前我国城乡社保体系建设工作大的资金缺口主要有以下几个方面：其一，原计划经济体制下，企业职工不缴纳社保金，这部分职工在现行社保制度下养老金发放和养老金水平上调等的资金缺口，目前是依靠现在缴纳社保的职工缴纳和财政拨款来解决的。这部分缺口仅仅依靠财政拨款解决是不可能的，依靠现在的职工缴纳也是不公平的。其二，按照目前社保规定，企业和职工缴费率很高，在世界上名列前茅，导致企业职工经济负担重、企业用人成本高。其三，根据《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》（2014年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议），目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。要实现“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标，这部分人口的社保体系建设也需要资金。上述这些资金缺口依靠财政拨款解决已不可能，唯一有效的解决办法就是划转国有资本及其收益，而这种划转只有实行“管资本为主”的体制才能实现。将部分国有资产划转充实社保，不仅仅是解决社保体系建设的资金缺口问题，还有更重要的政治意义。在苏联、东欧政治体制改变之后，实行国有资本私有化，其理由是这是全体人民的资产，其产权理应归全体居民。这种做法在表面上占据了道德高地，但由于信息不对称，每个居民的资金等条件相差较大，导致形式上人人有份的“公平”成为实质上少数人剥夺大多数人的“不公平”。让全体人民享有国有企业发展红利的唯一合理又可行的办法是把国有资本一部分划转充实社保——通过完善全民社保体系建设，让全体人民分享国企发展红利，这才是真正的“公平”。

    二、如果对国有企业不实行“管资本为主”的制度，国有企业就不能成为市场经济中有活力的主体。

在计划经济体制下，“国营企业”的所有经营决策均由所隶属的政府负责。在当时的历史条件下，“国营企业”为国民经济做出了不可磨灭的贡献，但是“国营企业”在计划经济体制下的低效率也使我们付出了巨大的代价。自经济体制改革以来，通过实行“放权让利”、“建立现代企业制度”等一系列改革，“国营企业”成为“国有企业”，并逐步形成了延续至今的“管人、管事、管资产”的体制。改革使“国有企业”经营管理得到优化，既积累了丰富的经验，也有不少教训。随着中国经济的日益发展，以及自本世纪初中国加入WTO以来开放程度的大幅提高，国有企业既面临新的机遇，也面临新的挑战。十八大以来，无论是国内经济还是对外经济都进入新常态。在新常态下，国有企业承担着新的历史使命。

    我国的国有资本承担着两项功能：一是公共性功能，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是营利性功能，即作为政府获取财务回报用于公共服务的资源。在新常态下，不同国有资本承担的公共性功能和营利性功能各不相同，既有完全公共性的，也有完全营利性的，更多的是兼具公共性和营利性的。而总体来说对国有资本的公共性要求越来越高。这种新常态的现状和未来发展的趋势使国有资本所承担的功能会发生重大的变化，这就与对所有国有企业均实行统一的“管人、管事、管资产”的体制之间产生不协调。从某种意义上说，这种对所有国有企业，不分公共性和营利性实行统一的“管人、管事、管资本”的体制将成为新常态下国有企业完成历史使命的障碍。特别是对于承担营利性功能较重的国有资本，政府有关部门所实施的人、事和资产管理的体制不能再维持下去了。

    三、当前国资监管体制不能有效地控制国有资产流失和腐败风险。

    在目前的国企管理体制下，国企高管由组织部、国资管理部门任命，企业内部设有党的纪检机构，还有监事会，工会等，外部还有派驻的巡视组等监督机构。但是，从已经揭露的国企腐败案件看，我们可以确认，现行国企管理体制下的国企监督功能基本上是失效的。也就是说贪腐与否，完全取决于国企管理人员的党性和品德水准，自律作用强于外部机制的监管作用。特别是大型央企的主要负责人，多项权力集于一身，现行监督制度的制约效力难以实现。这种对国企“干预过多，监督失灵”的局面，只有通过改革，实施“制度反腐之道”，才能控制国有资产流失和腐败风险。

国有企业本质上属于“全民”所有，但是，由于国企的收益与全体人民的直接利益联系有限、甚至缺乏，导致目前“全民”主体被虚化。公共利益的得失在相当程度上取决于国企主要负责人的责任心和自我约束性。目前内部职工的监督机制对主要负责人有效监督的难度很大，揭露主要负责人腐败的政治、经济风险更大。多年对国企巡视工作取得的成效更证明现行监管机制效率很低。只有政府转为“管资本为主”、国企股东多元化，形成从利益责任出发的外部人监管与内部人监管相结合的制度，才能从根本上改变目前“监管失灵”的局面。     

    四、现行国企体制削弱了国家应对国内外市场风险的能力。

 自十八大以后，中国经济已经出现“新常态”，国企承担着“新常态”下的历史使命。中国国内的市场经济体制改革会进一步推进，包括国企在内的所有企业的市场风险会急剧增大。以负面清单管理和准入前国民待遇为主要内容的新体制正在从上海自贸区开始复制到其他地区，最终要复制到全国。一批新兴企业会快速成长，一批企业会被市场淘汰。目前国有资产所在的国有企业也势必会有一部分在市场竞争中面临亏损甚至破产倒闭的局面。同时，新常态下对外经济关系也会发生重大变化，许多大型国企和民企也将在国际市场与世界大型企业竞争。在这种形势下，“管资本为主”可以把一百多万亿资本整合在一起，在资本市场与其他竞争者周旋。政府手中握有一百多万亿流动性的资本更具有竞争优势，还是只有一百多万亿的实物资产更具竞争优势？当然是后者。越早将“管资产”的体制改革为“管资本为主”的体制，越增加政府应对未来国内外市场风险的能力。