我国现行社保制度原本就属于一种过渡性制度。一方面，这个制度实施之初，中央财政困难，加上各地经济发展不平衡，只好采取分省统筹。实际上，在实施过程中许多地方是分市、分县统筹。据考察，世界上凡建立社保制度的国家，唯有我国的养老保险是分省统筹。另一方面，由于现行社保制度实施时，原来没缴费的退休员工要领社保。为弥补这个不足，只好提高现行社保缴费率。在职员工既要为上一代退休员工缴一份，还要为自己缴一份。这样，就形成了一个人缴两份的现象。随着经济社会的发展进步，迫切需要对这种制度进行根本性改革。

第一，现行社保体系无法支撑庞大的养老压力

在供给侧结构性改革过程中，既要分流安置产能过剩企业的员工，又要分流安置企业大幅裁减的冗员，其中有约600万人将由社保承接，如果再考虑人口老龄化因素，社保承接量就更大。

现行社保制度和城乡居民最低生活保障办法规定，上述人员进入社保体系后，将在各地领取养老金或失业保险，而当前多数地区的养老基金呈负增长。据21世纪经济报道，2014年，有两个省份（即宁夏和黑龙江）城镇职工养老保险出现赤字，赤字额分别为-1.08亿元、-106.149亿元；有23个省份当期养老金结余增速均为负增长,尤其东三省、宁夏、河北、海南、内蒙古、广西的降幅最大，全部都在-60%以上。到2015年，这种情况并未好转。另据人社部信息：在养老金收支方面，有的省能保发放四、五十个月，有的省能保发放一、两个月，有7个省当期收不抵支。若扣除财政补贴，已经有23个省当期收不抵支了。可见，仰赖现行社保体系根本无法支撑当前和未来的养老压力。

第二，社保体系分省统筹制约着去产能任务落实

首先，由于全国各地的社保政策、标准、措施、缴纳水平、管理方式和享受的待遇不一样，使得社保关系转移困难重重，制约了劳动力跨地区、跨行业、跨系统自由流动。今年2月，财政部领导在谈到推动劳动力市场改革时说，应对社保体系进行必要的改革，努力打破劳动力市场封闭，降低就业壁垒，鼓励劳动力自由流动，防止劳动力成本过快上涨。不改革分省统筹制度，就很难达到这个目的，更难完成大批转岗分流员工的异地安置任务。

其次，由于分省统筹，社保资金管理属“分灶吃饭”。加之，国家规定，省及省以下的社保基金只能存入银行或购买国债，在银行利率低于通胀率、实际利率为负的情况下，社保基金不仅不能升值，而且还会缩水。若放开省及省以下社保基金进行市场投资，安全性又很难保证。在这种情况下，唯有实现全国统筹，对社保基金实行集中管理和调配使用，才能使有限的社保基金保值增值。

另外，社保体系分省统筹无法解决各地之间养老金与供养人员失衡的问题。从目前养老金缴费在职员工与退休员工的比值看，广东高达9∶1，辽宁为2.1∶1，吉林为1.6∶1，黑龙江为1.5∶1。很明显，东三省的养老压力明显高于广东省。现在看来，要解决这种养老失衡的问题，唯一的路径还是实现社保体系全国统筹。

第三，高缴费率不仅加重了企业负担、降低了员工收入，而且还制约着企业的发展活力

现行社保制度实施之初，由于相当数量的企业和职工没有提留社保基金，所以只好提高缴费率。在企业承担的“五险”费中，养老保险所占的比例最大，为20%；个人缴8%。企业和职工承担的总缴费率达45%以上，这比一些发达国家（譬如美国、日本、澳大利亚）高很多。并且，随着企业员工工资基数的不断调长，缴费比例还在逐年增加。

这种高缴费率，既加重了企业的劳动力成本，又降低了员工的收入水平。去年6月和今年4月，国务院常务会议决定下调企业和个人的社保缴费率后，初步测算，包括各省自行降低的部分每年可为企业减负1200亿元。

目前，有的省份社保总缴费率已降至39.25%。尤其是在养老保险单位缴费方面，有的省份降幅比较大。如浙江、广东等经济发达地区的养老保险单位缴费率已降至14%—15%。据湖北省人社厅测算，今年降费后，全省可为用人单位减负20.9亿元，为职工增加收入3.7亿元。

第四，现行社保制度直接导致了社保待遇不公平

一方面，造成了各地区之间的社保待遇不公平。中西部经济欠发达地区多为劳动力输出地，输出的劳动力在东部发达地区打工并缴社保。在现行社保制度下，他们所缴的社保只能存放在发达地区而难以带回去。这正是导致东部发达地区社保资金比较充裕，而中西部不发达地区资金匮乏的重要原因之一。如2015年，仅有300万户籍人口的深圳市，参加基本养老保险的人数达954.34万人，其中有650万外地人在深圳缴了社保费。按照现行的社保制度，这些外地人还乡后，很难享受深圳的社保待遇。

另一方面，造成了企业与事业单位、政府机关人员之间的社保待遇不公平。一直以来，企业与事业单位、政府机关人员之间的调整机制不同，既造成了企业和事业单位、政府机关在职人员之间不同的社保负担，又扩大了企业和事业单位、政府机关退休人员的待遇差距。并且，这个负担表现的非常不均匀，差距也很明显。这种出现在同一个国家、同一个座城市，甚至同一个家庭的社保“双轨制”，早已引发了民众的不满，亟待纠正。

国家建立社保制度的初衷，是依法给所有居民提供一个较为可靠的基本生活保障，让所有居民公平、公正地共享改革发展的成果，从而促进社会和谐稳定。然而，从现行社保制度实施情况看，越是需要社保的弱势群体，反而因为负担不起社保缴费或无处交费而无法享受社保待遇，有许多职工既使缴了费，也无法享受社保待遇，特别是那些灵活就业的人员，没有人替他们缴纳企业应缴纳的部分，而个人缴费基数却又要以当地的社会平均工资为准。因此，最应该享受社保制度的很大一部分低收入群体，因现行社保制度的缺陷而无法享受国家的社保待遇。

当前经济下行，大批企业员工需要转岗分流，社会矛盾比较突出，要营造一个公平、公正、公开的社会环境，中央政府就必须从保民生出发，尽快改革社保制度，使其更有力地支持供给侧结构性改革。

                       联办财经研究院课题组

                          2016年7月7日

我国现行社保制度原本就属于一种过渡性制度。一方面，这个制度实施之初，中央财政困难，加上各地经济发展不平衡，只好采取分省统筹。实际上，在实施过程中许多地方是分市、分县统筹。据考察，世界上凡建立社保制度的国家，唯有我国的养老保险是分省统筹。另一方面，由于现行社保制度实施时，原来没缴费的退休员工要领社保。为弥补这个不足，只好提高现行社保缴费率。在职员工既要为上一代退休员工缴一份，还要为自己缴一份。这样，就形成了一个人缴两份的现象。随着经济社会的发展进步，迫切需要对这种制度进行根本性改革。

第一，现行社保体系无法支撑庞大的养老压力

在供给侧结构性改革过程中，既要分流安置产能过剩企业的员工，又要分流安置企业大幅裁减的冗员，其中有约600万人将由社保承接，如果再考虑人口老龄化因素，社保承接量就更大。

现行社保制度和城乡居民最低生活保障办法规定，上述人员进入社保体系后，将在各地领取养老金或失业保险，而当前多数地区的养老基金呈负增长。据21世纪经济报道，2014年，有两个省份（即宁夏和黑龙江）城镇职工养老保险出现赤字，赤字额分别为-1.08亿元、-106.149亿元；有23个省份当期养老金结余增速均为负增长,尤其东三省、宁夏、河北、海南、内蒙古、广西的降幅最大，全部都在-60%以上。到2015年，这种情况并未好转。另据人社部信息：在养老金收支方面，有的省能保发放四、五十个月，有的省能保发放一、两个月，有7个省当期收不抵支。若扣除财政补贴，已经有23个省当期收不抵支了。可见，仰赖现行社保体系根本无法支撑当前和未来的养老压力。

第二，社保体系分省统筹制约着去产能任务落实

首先，由于全国各地的社保政策、标准、措施、缴纳水平、管理方式和享受的待遇不一样，使得社保关系转移困难重重，制约了劳动力跨地区、跨行业、跨系统自由流动。今年2月，财政部领导在谈到推动劳动力市场改革时说，应对社保体系进行必要的改革，努力打破劳动力市场封闭，降低就业壁垒，鼓励劳动力自由流动，防止劳动力成本过快上涨。不改革分省统筹制度，就很难达到这个目的，更难完成大批转岗分流员工的异地安置任务。

其次，由于分省统筹，社保资金管理属“分灶吃饭”。加之，国家规定，省及省以下的社保基金只能存入银行或购买国债，在银行利率低于通胀率、实际利率为负的情况下，社保基金不仅不能升值，而且还会缩水。若放开省及省以下社保基金进行市场投资，安全性又很难保证。在这种情况下，唯有实现全国统筹，对社保基金实行集中管理和调配使用，才能使有限的社保基金保值增值。

另外，社保体系分省统筹无法解决各地之间养老金与供养人员失衡的问题。从目前养老金缴费在职员工与退休员工的比值看，广东高达9∶1，辽宁为2.1∶1，吉林为1.6∶1，黑龙江为1.5∶1。很明显，东三省的养老压力明显高于广东省。现在看来，要解决这种养老失衡的问题，唯一的路径还是实现社保体系全国统筹。

第三，高缴费率不仅加重了企业负担、降低了员工收入，而且还制约着企业的发展活力

现行社保制度实施之初，由于相当数量的企业和职工没有提留社保基金，所以只好提高缴费率。在企业承担的“五险”费中，养老保险所占的比例最大，为20%；个人缴8%。企业和职工承担的总缴费率达45%以上，这比一些发达国家（譬如美国、日本、澳大利亚）高很多。并且，随着企业员工工资基数的不断调长，缴费比例还在逐年增加。

这种高缴费率，既加重了企业的劳动力成本，又降低了员工的收入水平。去年6月和今年4月，国务院常务会议决定下调企业和个人的社保缴费率后，初步测算，包括各省自行降低的部分每年可为企业减负1200亿元。

目前，有的省份社保总缴费率已降至39.25%。尤其是在养老保险单位缴费方面，有的省份降幅比较大。如浙江、广东等经济发达地区的养老保险单位缴费率已降至14%—15%。据湖北省人社厅测算，今年降费后，全省可为用人单位减负20.9亿元，为职工增加收入3.7亿元。

第四，现行社保制度直接导致了社保待遇不公平

一方面，造成了各地区之间的社保待遇不公平。中西部经济欠发达地区多为劳动力输出地，输出的劳动力在东部发达地区打工并缴社保。在现行社保制度下，他们所缴的社保只能存放在发达地区而难以带回去。这正是导致东部发达地区社保资金比较充裕，而中西部不发达地区资金匮乏的重要原因之一。如2015年，仅有300万户籍人口的深圳市，参加基本养老保险的人数达954.34万人，其中有650万外地人在深圳缴了社保费。按照现行的社保制度，这些外地人还乡后，很难享受深圳的社保待遇。

另一方面，造成了企业与事业单位、政府机关人员之间的社保待遇不公平。一直以来，企业与事业单位、政府机关人员之间的调整机制不同，既造成了企业和事业单位、政府机关在职人员之间不同的社保负担，又扩大了企业和事业单位、政府机关退休人员的待遇差距。并且，这个负担表现的非常不均匀，差距也很明显。这种出现在同一个国家、同一个座城市，甚至同一个家庭的社保“双轨制”，早已引发了民众的不满，亟待纠正。

国家建立社保制度的初衷，是依法给所有居民提供一个较为可靠的基本生活保障，让所有居民公平、公正地共享改革发展的成果，从而促进社会和谐稳定。然而，从现行社保制度实施情况看，越是需要社保的弱势群体，反而因为负担不起社保缴费或无处交费而无法享受社保待遇，有许多职工既使缴了费，也无法享受社保待遇，特别是那些灵活就业的人员，没有人替他们缴纳企业应缴纳的部分，而个人缴费基数却又要以当地的社会平均工资为准。因此，最应该享受社保制度的很大一部分低收入群体，因现行社保制度的缺陷而无法享受国家的社保待遇。

当前经济下行，大批企业员工需要转岗分流，社会矛盾比较突出，要营造一个公平、公正、公开的社会环境，中央政府就必须从保民生出发，尽快改革社保制度，使其更有力地支持供给侧结构性改革。

                       联办财经研究院课题组

                          2016年7月7日