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许善达:主张进一步降低企业税负,提高中国企业税制竞争力

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浏览:1121 作者: 来源: 时间:2021-07-19 分类:权威声音文章
编者按:

中国经济50人论坛成员、国家税务总局原副局长许善达,长期在国家税务总局担任领导职务,参与了1994年新税制改革、分税制等国家重大财税改革决策。他在宏观经济、财政、税收、金融理论等方面都有着深入的研究。


4月8日,第375期长安讲坛是许善达的演讲,主题为“减税降费问题研究”。许善达从宏观税负的定义、中国的宏观税负水平、“营改增”的推行、税制的竞争力功能等多个财税方面的重要问题分享了他的看法,并在最后提出了建议动用国民财富的存量以提高中国企业的税制竞争力的观点。


许善达的精彩观点包括:

1、对于宏观税负的定义不应用一个数字的分子、分母比的办法,各国之间也没有可比性,要根据政治、经济、社会管理和基本国情来作出判断。

 

2、2016年7月的中央会议关于降低宏观税负是一个很不寻常的决定,意味着决策层已作出判断,中国的宏观税负是偏高的。

 

3、三大难题困扰“营改增”改革:减掉的税中央补还是地方补?增值税由国税局还是地税局管?地税局还有存在的必要吗?

 

4、中国企业税制竞争力低于美国、欧洲和日本,因此,要进一步降低企业税负,提高中国企业的税制竞争力。

 

5、要想同时实现化解当前财政潜在压力、提高企业的税制竞争力、提高居民社会福利水平的目标,唯一的出路是动用国民财富的存量,动用国有资本。


更多精彩内容,请阅读许善达演讲实录:

这个题目是我们接受的一个委托项目,在2020年《财经》杂志第18期、第19期分两期发表过报告全文。

这个题目说起来话长了。前年国务院研究室给中宣部报的题目,就是减税降费问题研究。因为国务院研究室负责起草总理政府工作报告,当时报这个题目就是作为起草两会政府工作报告的一个资料来参考。我们接受委托以后,本来要在前年年底完成这个报告,但是由于疫情,两会召开时间推迟到了5月份,所以我们这个报告也推迟到去年的4月份才提交。在《财经》杂志上公开发表则是2020年的9、10月份。后来我在不同的场合对这个报告做过一些解读和介绍。因为每次介绍的时间长短不一样,听众也不一样,有的是企业界,有的是学术界,还有政府部门的,我在介绍时侧重点也不完全一样。

最近,关于财税问题又发生了一个比较态度鲜明的争论,你们注意看财经杂志今年3月出版的第6期。今年两会对于财政决算报告的讨论和对于新的财政预算的安排做了很多的讨论,学者们也发表了很多意见,也确实产生了一些不同的看法。《财经》杂志采访了若干个专家,其中也包括我。这个关于财税战略的争论,其实很早以前就一直在进行着,只是在不同的时间段大家的看法有些变化,有的专家坚持自己一贯的看法,有的专家随着形势变化观点也在变化,还有一些专家会有新的认识。

宏观政策有两大部分,货币政策和财税政策。这两大部分在学术界一直没有全部形成共识,还是有很多争论。要想了解这些争论,就要看每种观点主张的依据是什么,最后由实践证明它是否符合实际。我觉得对于学术界的争论,值得给予足够的关注,需要花一点时间来了解一下这些观点。

我在上世纪80年代开始读研究生。记得当时杂志上经常会刊登一篇什么论文,下面还有一个副标题:“和某某某商榷”,论文说明我跟谁有不同意见,要跟他商榷。那时候这样标题的论文很多,副标题下面有一个和谁谁谁商榷,商榷就是对于不同的观点请各位来讨论。现在很少看到这样的文章,这种副标题几乎已经看不见了,点名跟某一个专家商榷这样的文章就更少了。现在是各说各的,我把自己的主张说出来,一二三四,我的逻辑,我的观点,说完了就行了。至于我的观点跟谁的一致不一致,我同意哪个专家的,不同意哪个专家就不说了,你们自己去看。读者觉得他的观点好像跟某某某专家观点不一样,需要自己去找不同观点对立的内容是什么,然后再从中来思考哪一个观点是正确的。我觉得现在做研究,比过去的研究环境要艰苦一点。原来某篇重要的文章提出要跟谁商榷,你可以把那个人的文章找来,两下一对比就很容易发现观点之间的对立、矛盾,现在你还得费一点劲去查找资料。

我们这个报告有一点针对不同意见表述我们的意见,但是我们也没有谁跟谁商榷,或者是否定谁的意见。我们只是说对这个意见我们是不同意的,把不同意见表示出来了,但没有点名说这是谁的意见。我们只是在各种不同意见中间发表我们的意见,让大家来进一步思考。这里我先把这个报告的背景做一个简单的介绍,为今天的主题做一个铺垫。

这个报告中有几个重点我觉得大家可以认真思考一下。现在矛盾又产生了,什么矛盾呢,就是我们对于宏观税负这个财税战略中间的重要决策依据,学术界还是有很大的分歧。这个分歧多少年以前就存在。学者们有不同的主张,有的主张要提高宏观税负,提出现在政府控制资源不够,需要政府集中更多的资源集中力量办大事。要想集中力量,就得多从国民经济里面分到一定份额,所以很多专家主张要提高宏观税负。还有专家认为现在的宏观税负太高了,企业负担太重了,经济发展受到了税收负担的影响,主张要降低宏观税负。

我们是主张后一种意见的。当然,还有的专家认为是不能再提高了,企业压力也很大,但降低也不行,政府需要钱,要稳定在这个水平上。长期以来,在宏观税负今后的走势上,这三种意见都非常的明确。当然无论是要提高还是要降低,或者是要保持稳定,你都得有合适的理由。

如何定义宏观税负的高低?

财税学界对于宏观税负高低判断,尺子在哪?一般来说尺子分母是GDP,分子是财政收入、政府收入、税收收入,有不同的这种分子的定义。凡是主张提高的他就要找一个现在宏观税负很低的数据,比如他说政府收入不能算,财政收入也不能算,宏观税负叫税才能算。按这种主张,我们的土地出让金不能算,土地出让金又不是税。社保也不能算,社保是费不是税,只有税才算。这些都不算,分母还是GDP,分子就比较小了。拿这个指标跟国外的指标来比,你看我们就太低了,才这么一点儿,我们应该提高,这就是理由。提出主张降低的人,往往是以政府收入为分子。不光是税收收入,财政的非税也得算,政府其他收入也得算,包括土地出让金,它不叫税,但也是政府拿的钱,是政府从GDP里面分的份额。所以,专家们的定义不一样,各说各话,在学术上就达不成一致。现在的教科书从来没有对宏观税负的定义形成一个很明确的共识,这是一个对宏观税负产生争论的一个焦点。

第二个焦点是他要人家比。不管你用的是大标准还是小标准还是中标准,你跟别的国家去比。比如跟发达国家OECD国家或者选几个国家来比。这种比较的对象,对于中国的宏观税负的高低也造成理解上的不一致。比如说北欧国家的宏观税负很高,如果跟北欧比,不管是大口径还是小口径那就差多了。北欧是福利型国家,国家有完善的社会保障体系,公民从出生到死亡都是由政府负责的。你跟这些国家比,我们宏观税负太低,但问题是你能做到像北欧这样的福利制度吗?所以和什么样的国家比,又是一个争论不休的问题。要跟发展中国家比,发展中国家水平高高低低很不一样了,而且发展中国家也有情况特殊的,比如那些产油国的宏观税负指标跟咱们能比吗?

所以一些学者对于对比的对象也是经过精心选择的,他主要选择支持他观点对比对象,对比的对象和对比的数据正好结合在一块,从而来证明自己观点的正确。所以,对于宏观税负高低的判断和今后宏观税负走势,在财税学界观点从来没有统一过。现在讲财政学、税收学的书很多,但没有一本书在这个问题上能形成一个让大家共同接受的理论体系。

这个问题我们的研究就提出来一点新的见解,首先一条我们就不赞成用这个分母是GDP,分子是某一个大口径、中口径、小口径,政府的收入、财政收入、税收收入做分子,我们就不赞成这个指标作为宏观税负高低的判断标准。那你用什么标准呢?我们认为宏观税负的高低各国之间没有可比性,要根据自己的政治、经济、社会管理和基本国情来作出判断。到底需要多少是合适的?有的时候高是合适的,有的时候低也是合适的,并没有一个绝对的数值是税负高低判断的标准。在不同的历史时期,不同的国际国内的环境,宏观税负高低的标准不是一个数字的指标,这是我们基本的看法。

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长安讲坛|许善达:判断宏观税负高低没有绝对标准#长安讲坛#中国经济50人论坛#中国经济 #许善达#宏观税负#减税降费
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我们提出来判断宏观税负的高低有四个因素:第一个因素是国家安全,为了国家安全需要多少就得从国民经济财富里来分配多少。在解放初期抗美援朝的时候我们一穷二白,农民就得多交粮食,不交粮食怎么支持抗美援朝战争。所以那个时候就不能拿分母、分子指标来看宏观税负是高还是低。上世纪70年代,我们对国际形势的估计是处在战争与革命的时期,那你就得备战备荒,就得支持世界革命。后来小平同志在80年代做了一个新的判断,说我们国家不是处在战争与革命时期了,而是处在和平与发展时期,这个时期军队要忍耐,忍耐就是军费要少一点,那所谓的宏观税负就可以少收一点了。所以宏观税负高低,首先是取决于我们的决策层对于我国国内外基本形势特别是国家安全的判断,这是第一个因素。

第二个因素是生产效率,我们的生产力,经济的竞争力。原来我们是一个封闭的经济体,效率高效率低就在自己国家的圈子里,高就高点,低就低点。但是开放以后就不同了,我们的企业要在全球的市场上跟其他国家竞争。上世纪80年代我们开始引进外资的时候,外商投资的税负要大幅度低于国内企业的税负。这是因为我们要吸引外资,如果税负那么高外资就不来了。咱们当时是从计划经济向市场经济市场化改革发展,所以就是要让外商的税负低一点,国内税负高一点。改革开放这么多年了,因为国内企业要跟外商投资企业竞争,它的税负低内资企业的税负重,内资企业怎么发展呢?所以就有了争论了,提出应该在同等税制条件下,让内资企业和外资企业竞争。内资企业要降低税负,又有了一个新问题,宏观税负就得往下降。

所以,企业的竞争力或者说经济的竞争力,是我们决定宏观税负的一个重要的因素。中国加入WTO以后对全球开放,大范围开放吸引外资,同时我们也走出去,到国外去投资,那你这个国家的税制,你的企业税制竞争力就要更加突出了。企业有好多竞争力的要素,但是从财税角度来看,我们的税制竞争力跟国际上一些有竞争关系的经济体的税制竞争力相比怎么样,是决定我们宏观税负的第二个因素。

第三个因素,居民生活福利。居民生活福利要提高,政府就得花钱给老百姓搞福利,办学校、办医院、养老等等,最典型的一个领域就是社会保障。社会保障水平的提高,肯定就需要政府更多地集中财力,那就要提高宏观税负。居民生活福利的水平要在一个什么速度上提高,提高得快政府得多拿钱,就得多收税,否则社保是没有什么资源来弥补缺口的。

第四个因素,社会管理水平,也就是行政系统运行的成本。如果我们的管理水平提升了,我们就可以降低宏观税负。财政上一个词叫“财政供养人口”,如果财政供养人口减少就可以少收一点钱,如果财政供养人口多了就多收钱,不收钱哪有钱给他们发钱?所以如果我们的社会管理水平效率提高了,我们就可以减少财政供养人口,减少行政性支出。我随便举个例子,原来我们由交通部门征收车船购置费,就是买一辆车要按车价交10%作为车辆购置费,这个费用用于交通部门改进道路、设备的水平。当时的副总理李岚清同志提出这个还是改成税吧,因为购买车辆本来就收增值税、消费税,何必让另外一个部门在车价基础上再收百分之多少,干脆税务局一家收不就完了吗,所以现在叫车辆购置税了。原来交通部门有一万多人在收车辆购置费,转到税务局以后只用几千人就行了。这个例子说明,社会管理水平的提高,可以大幅度地降低行政管理的成本,减少财政抚养人口,就可以降低宏观税负。我曾在农村工作过10年。那时候乡不叫乡,叫公社。一个公社相当于现在一个乡,由10几个人、20几个人管理。现在的乡政府人员都在百人以上。我们的行政管理效率还有很大的提升空间。特别是现在信息化水平高了,可以少养很多人,减少很多行政管理的开支,这样我们就可以降低宏观税负。

所以,在我们这个报告里面就提出,对于宏观税负的定义应该否定用一个数字的分子、分母比的办法,不能用这样的指标来评估宏观税负是高还是低,我们不赞成这个办法,这是报告研究得出的一个重要的结论。

这是我想说的第一个问题,这个问题的学术性比较强,希望在座搞研究的人能够花一点时间把宏观税负从概念到它的定义,到它怎么比较高低来研究一下,我认为这个问题非常重要,因为它是决定财税战略的一个非常重要的因素。如果这个因素比较科学,我们的决策失误就会少一点。如果这个因素是有偏差的,我们的决策也可能会有偏差。
中国的宏观税负水平是否合理?

下面我们就来研究现在我们的宏观税负是要提高还是降低。这问题就回到2016年,也就是五年以前。为什么要回到五年以前?党的十八届三中全会有一个文件,讨论国家如何深化改革,财税也是众多改革的重要领域之一。对于宏观税负问题,十八届三中全会文件用的是6个字:“稳定宏观税负”。当时学术界有争论,有人说提高,有人说降低,有人说稳定,十八届三中全会的决定是稳定宏观税负。

当时我认为中国宏观税负是偏高的,应该降低一点。中央文件发下来了一看,是要稳定宏观税负。有人就说了,你要降低宏观税负,错了吧,中央不同意降低啊,中央提的是稳定宏观税负啊,你还坚持你的错误主张吗?

当时我讲,根据我的经验,我并不认为中央判断宏观税负的水平是合适的,中央不是要在这个水平上维持财税体系运行。决策层需要时间来思考,在没有做出最后的判断之前要求的是稳定。现在一定还在深入地研究究竟是应该提高还是应该降低。我不认为说稳定就是判断宏观税负很合适,我不是这个看法。

2016年7月份政治局开会,作出的决定就是要降低宏观税负。在这个时间做出这样的决定是很不寻常的。通常我们作出重要的经济决策,都是每年的12月份的经济工作会议上,或者中央工作会议才做出一个重大的决策。但是2016年搞营改增,按照习惯每年7月份政治局都要开一个会,研究上半年经济工作,部署下半年的工作。7月份的第一个星期,国家统计局上半年的统计数据就能出来,然后国务院先开一个会讨论上半年经济情况,再准备上报到7月20日左右召开的政治局会议。2016年7月份政治局会议作出了一个非常不寻常的决定,要降低宏观税负。这不是当年的经济工作问题,而是一个在相当长时期内的财税战略决策。

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长安讲坛|许善达:2016年中央决定降低宏观税负背后 #长安讲坛#中国经济50人论坛#中国经济 #许善达#宏观税负#减税降费
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在正常情况下,这个决定应该年底在经济工作会议去做,为什么在7月份就做出来了?我认为是不能等到年底再来做这个决策了,要尽快地按照这个决策去调整我们的财税战略。所以2016年7月份中央关于降低宏观税负的战略性决策是一个很不寻常的一个事例。

中央为什么作出这个决定?这要从2012年说起。2012年在财税问题上搞了两个试点,一个是上海和重庆试点征收居民房产税。原来房产税是对企业征收,上海和重庆开始对居民房产试点征税。第二个是2011年国务院批准了上海市建成全球交通运输中心的方案,当时上海市市委书记俞正声组织了一个班子,研究上海怎么建成全球国际交通运输中心。俞正声在上海、香港讲了几次话,他提到为了完成国务院批准上海建立国际交通运输中心这样一个战略安排,有一部分工作是我们上海自己决定来做,还有一部分我们做不了,需要中央政府给我们支持。所谓中央政府要给予支持,就包括税收制度方面的支持。当时他通过上海市税务局到北京来找到我,让我参加了他的工作班子,研究采取什么样的税制才能适应国际交通运输中心建设的需要。

这个工作班子提出的方案,就是营业税改增值税。因为交通运输是营业税,你要想变成一个国际交通运输中心就必须把营业税改增值税,如果不改增值税这个交通运输中心就干不成。这个方案作为上海市总体方案的一部分,上报到财政部、税务总局、交通部和国务院办公厅。这件事引出一个关于深化税制改革的讨论。因为我们税制的基本框架是1994年定的,1994年国家税务总局给国务院上报的税制改革方案没有营业税,所有的商品和服务全部是增值税。

在讨论分税制的时候,依照当时的税制结构,如果把所有的商品和服务都改成增值税,中央要75%,地方要25%,地方就没有一个主体税种。也就是说中央拿了钱,地方如果花钱全都得跟中央要,这跟中国的国情不相适应。中国的地方政府应该有一个他自己能够管理,自己能够征收,收入归地方自己的一个主体税种,这个主体税种收个一千亿两千亿不行,必须上万亿才行。当时想来想去找不到合适的税种,最后决定把服务业保留营业税,作为地方税体系中的主体税种,这是1994年定的。谁都知道营业税早晚要改成增值税,因为营业税自身就是重复征税,它跟增值税之间不能抵扣,税负比增值税重,所以它不是在市场经济条件下推动经济发展的一个好税种。可是在当时的历史条件下,只能把营业税在服务业保留下来了,服务业也包括交通运输业。

但是,上海要搞国际交通运输中心建设,如果再保留营业税就不好办,所以就把这个方案报给了国务院。那时候对于营改增,所有财税界的学者没有人反对,大家一致认为营业税或迟或早一定会改成增值税,没有人说营业税是好税种我们要一直留着。但是真的要改问题就来了。第一个问题,营业税改增值税,又增加了增值税抵扣,企业税收负担会下降。减掉这部分税是完全由地方承担还是中央也要分担?营业税归地方税,变成增值税地方的收减少了,减少的部分中央给不给补贴?这是一个问题。

第二个问题,当时是两个税务局,国税局管增值税,地税局管营业税。改成增值税谁来管?地方税务局说这是我的主体税种,我主要的资源都在管这个税,如果交国税局管了我地税局干什么,我就没什么活干了。可是要归地税局管呢,又有第二个问题。因为增值税必须是全国联网,国税系统从总局、市局、县局到基层的分局,搞金税工程,整个网络建设、软件开发等等一系列需要很多钱。如果这一部分增值税归地税局管,地税局还要再建一套金税工程。当时的地税局信息系统是各省自建,相互不连通。如果你要想管增值税就要实现全国联网,这项工程可不是只花点小钱,地方政府愿意出吗?有的穷省想出也没有钱。所以让地税局再建一个金税工程系统是不可能的,再说一个省建两个金税工程系统,重复建设浪费也很大。

第三个问题,地税局还有必要成立吗?主体税种没有了,地税局只管一些零零星星的税,还成立这个税务局干吗呢?

大家都主张营改增,但是谁都拿不出一个能够让全国接受的营改增方案,因为这些问题解决不了。减税谁补,中央补多少,谁能给定?谁也定不了。补多了中央没钱,补少了地方过不去,因为它的收支也有困难。从2009年开始,营改增实际上是两法合并,外资和内资企业所得税法合并了,原来增值税购进机器设备的税款可以抵扣了。这两个改革完了以后,大家认为下一步的改革应该就是营改增了,但是专家们对于营改增的方案没有共识。在这种情况下,上海做了一个自己的营改增方案。

什么方案呢?第一条是要减税。交通行业税负不减下来,谁到你这个交通运输的枢纽来?

第二条是所有减税的这一部分不要中央补贴,由上海市自己承担。这个决定是他们方案一个很重要的内容,对于获得中央批准是非常重要的。我不向中央要钱,这些企业改成增值税的收入也不要75%、25%分成,都给我地方。现在减少的部分我承担了,剩下的部分还给我,中央也没有什么损失。

最后一个情况就比较简单了。虽然上海有国税局和地税局,但是上海的信息系统从来都是一个,它的国税局和地税局在一块办公,用一个信息系统,所以不存在再花钱建一个金税工程的问题。所以上海拿出的方案报到中央报到国务院,各部委都同意,国务院也批准了。从2012年开始,上海对居民住宅房产和交通运输业等一共4个行业进行营改增试点。试点搞了大概有三四个月,各地方政府的反应出乎很多人的意料。

居民住宅的房产税是增加地方政府收入的,很多专家都在推动这个事。当时媒体经常发布消息说某某地方要准备试点房产税了,结果过两天又辟谣说我们这没有。有一次媒体说深圳要试点居民住宅的房产税,过了几天深圳市地方税务局发表声明说,第一条,如果中央让深圳试点居民住宅房产税,深圳一定会要做好试点工作;第二条,到现在为止我们还没有收到中央让深圳试点房产税的指示;第三条,深圳市政府没有要搞试点房产税的计划。言外之意,就是中央没说让我试我就不试,我自己也没有计划搞这个试点。虽然政府讲的都是官方语言,但是你仔细琢磨就可以把它的意图品出来了。那时候这类传言很多,有说杭州的,有说长沙的,反正只要有一个地方传出来要试点房产税,过不了三天政府就一定出来辟谣,没有一个地方政府主动表示要参加房产税试点。这是一个让人家不好理解的现象。试点征收房产税,你能多收钱为什么不干?但是上海这几个行业试点的营改增出乎人们意料之外,很多地方也跟着要求试点营改增,就想赶快试点。

我再讲一个苏州广告业的例子。广告原来是营业税,苏州离上海很近,所以苏州企业让苏州广告公司做广告,你给我营业税发票就计入我的成本。但是现在上海的广告公司能够开增值税发票了,增值税发票可以抵扣增值税。所以苏州企业就把广告业务从苏州广告公司转到了上海广告公司。同样的广告业务,把上海公司给的增值税发票拿回去还能减轻企业负担。

所以上海试点几个月以后,苏州市根据统计数字发现,苏州市的广告业务量在萎缩,同时上海广告收过税的增值税发票拿到苏州来抵扣,苏州被一枪打两眼儿,那边广告公司的税苏州收不着,上海广告公司把税收了又来抵扣苏州的税款,苏州市受不了。苏州离上海比较近,就赶紧给省里打报告,不能再拖了,我们也要加入上海的试点。一旦加入试点,苏州的广告公司就有业务做了,至少我收的税抵扣我的税,否则怎么吃得消。所以苏州反复找省里,要求省里给中央打报告。

后来财政部、税务总局派人到上海调查研究营改增推行的情况,看看有什么问题,有什么经验。苏州马上派人到上海,说你们调查完了先别回北京,请你们到苏州、到南京听我们的汇报,一定要反映我们的意见,要尽快让我们加入上海的试点。    所以到了7月份总结上半年工作的时候,好几个省给国务院打报告,强烈要求加入上海的试点。后来国务院决定8月份几个省,9月份几个省,10月份几个省,到年底在全国全面推行了上海几个行业的试点。但是只有房产税没有人加入这个试点。

那么别的领域呢?比如金融或其它一些领域。从2013年开始,国家又选择了几个行业试点营改增。2013年、2014年、2015年逐渐扩大了营改增的行业,到2016年决定全部营业税行业改为增值税。只在一个行业减税税额是有限的,如果全部营业税都改成增值税,减税的规模就不小了。所以我认为,2016年7月份中央政治局开会决定降低宏观税负,本身就是对当时宏观税负水平和税制改革需求作出了一个判断。如果不降低宏观税负,全面推行营改增是干不成的,这就是2016年全面推行营改增和降低宏观税负这两个事的关联。


企业对于减税降费的获得感不强

从2016年开始全面推行降低宏观税负,但是到了年底,各方面信息给国务院反映,说我们也没减什么税。虽然财政部、税务总局公布说营改增减了多少税,但是企业觉得没减这么多税。所以当时有一个新词,叫“企业对于减税降费的获得感不强”,我搞税务工作这么多年,还是第一次听说这个新词。这就产生了一个矛盾,政府减税了,宏观税负降低了,但是企业说没减呵,那不是瞎干吗,那不是白干吗。

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长安讲坛|许善达:为什么减税很多但企业获得感不强?原因有二#长安讲坛#中国经济50人论坛#中国经济 #许善达#营改增#减税降费
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所以,2017年全国政协主席俞正声组织调查组去调查,为什么财税部门宣布减税降费这么多钱,而企业获得感不强。2017年我已经不在政协了,但是政协经济委员会请我参加这个调查组,最后调研的报告我是主要起草人之一。

经过调研我们得出了三个结论。第一个结论,我们没有发现一个区域或者一个行业减税降费政策没有落实的情况。我不敢说所有企业都到位了,我们也没有那么大的调查能力,但是说一个区域,比如说一个市都没落实,或者是一个行业没给人落实,我们没发现,减税降费政策基本是落实到位了。可是为什么获得感不强呢,有两个原因。一个原因是营业税的征收率低,增值税的征收率高,营业税很多漏缴的税款一搞增值税大幅度减少。减少这个税款流失了,流失减少税收就增多了。对于企业来说法定给你减税了,原来没交的你补交了,对于交税来说你感觉获得感不强,但是你过去那流失的钱不能说以后也流失,那不行。

我举一个简单的例子。建筑业过去是营业税,买很多东西不要发票,比如农民卖给你河沙,农民拿了钱就回家了,企业就写一个白条,有的白条连都没有。营业税是按销售额来交税的,跟白条子没关系,所以他购买的东西跟供应商交不交税、跟营业税纳税人没有关系,无所谓。但是一搞增值税不行了,因为增值税把销项税率提高了,你要想把税负减到预期的数量,你必须拿到进项的发票,如果拿不到进项的发票,等于你替供应商交税,这是增值税最重要的一个特性。

所以这些企业说要求供应商开增值税发票,你是一般纳税人你就开,你不是一般纳税人就找税务局代开,反正我得要增值税发票。因为他拿不到这张发票,就等于他要替你缴税。这一下就把原来营业税纳税人中间很多供应商不缴税,不开发票的情况大大遏制了。那些供应商只要开发票,税务局就收税,税就跑不了。纳税人觉得现在怎么还多交税,是因为你过去流失的该交没交。现在该减税的法定税负给你减,过去流失的钱你得拿出来,这样就使得一部分企业的税负没有明显的下降,增加了一部分交税的量,这是一个原因。

第二个结论是政策原因。我们的增值税制跟欧洲规范的增值税有一个很大的差别。欧洲的增值税每个月算一次账,销项减进项,减完了大于零的交税,小于零的当月退税。我们1994年定增值税的时候不敢这么定,那时候收不上税哪有钱退,说你销项大于进项了你交,销项小于进项我不给你退,但是账上记着,等你以后有了销项再来对冲。这个政策实际上是一个让企业预交税款的性质。特别是2016年营改增以后,连建筑业都实行增值税了,所以企业如果投资修路、盖房子、买设备,在没有销售额之前所有投资的税款我们都不退,都在账上记着。什么时候你投产了有销售了再来对冲,这相当于政府拿到了一个企业预交的税款,企业要承担这个预交税款。因为企业有资产负债,还要交利息,实际上是一个企业的负债,相当于是政府隐性的负债。

所以我们当时提出来,2016年由于留抵税款的制度,使得很多投资企业营改增以后留抵税款的增长速度很快,因为不但买机器设备,连基建也是有留抵税款了。这样的话肯定企业的资产负债率就提高了,财务成本就增加了。我们认为这是相当一部分企业获得感不强的制度原因。

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如何提高企业税制竞争力?

这个报告我们向全国政协汇报,俞正声主席亲自听,并且批准了我们这个报告,让我们把报告报送国务院。2017年底召开党代会,2018年3月份两会结束,国务院就下发了文件,留抵税款改为退税。当时并没有说全都改了,因为也不知道这一改要退成什么样,财政还有一个现实的钱的问题。2018年财政安排1100多亿指标分到各地,按照指标退,但这个数太小了,连当年新增的还退不完。有人反映问题说税务局的自由裁量权太大,想给谁就给谁,这个不好。所以又过一年,2019年就改办法了,按照公式算,每个企业该拿到多少退税就拿到多少退税,把税务局的自由裁量权消除了,这个大家很欢迎。但是,按照公式执行一年也只有1000多亿,当年新增的也没有全部退掉。2020年疫情来了,疫情期间经济萎缩,税收收入减少很多,所以这一条政策在2020年没有执行。

我们这个报告认为,这个政策对于国家高科技重资产的企业负面影响最大。因为高科技重资产企业投资规模很大,设备也很贵,这样的企业要搞一个项目,它的留抵税款的数量就很多。你要支付利息,还要融资,资产负债率就要提高,对于这些企业来说是很负面的一个影响。所以我们提出,既然国家鼓励高科技企业高质量发展,要增加经济的科技含量,让高科技重资产企业当龙头企业来带动整个产业链,如果这类企业税负重,肯定是一个不利的政策。所以我们在报告中提出,应该实行全部的退掉。但问题是这个数量几十年积累有上万亿,全部退掉哪有这么多钱?一般不可能安排1万多亿退留抵税款。所以我们建议发一个专项的国债,因为留抵税款中央多少,地方多少,这统计是很精确的。按照当时中央有多少留抵税款,地方省里、市里、县里谁有多少发这个债把它退还了。以后有了销项给政府交税政府再去还债,这样一个办法有几个好处。一个是企业的资产负债率下降。现在企业资产负债率高,比如最近债券违约的企业很多。有一些高科技重资产的企业如果能把留抵税款存量解决了,有一部分可以不违约,而且减少了财务成本。如果是上市公司资产负债率下降,财务成本下降,利润增多,你的股价还可以涨。所以我们提出一个主张,就是用发债的办法来把存量解决了。

这个报告我们去年上交了。让我们感到非常高兴的一件事情,就是今年国务院作出的决定,就是先进制造业按月退还新增留抵税款。也就是说,从今年开始新增留抵税款甭管有多少钱,按月退还。2018、2019年两年退留抵税款还没有把新增的退完,今年这个文件就是要先把增量退掉,所有的先进制造业新增留抵税款全部退还,就剩下存量了,我觉得这一步迈出去真不容易。这一步迈完了什么时候再把存量退了,我们就看下一步的工作了。这个政策应该说比较重要的,现在在逐步地来消化历史遗留的增值税留抵税款问题,我相信时间也不会太长。因为我们用发债的办法,并不影响一般预算收入,只是一个利息的问题。我觉得这是一个我们报告里面很重要的一个意见。

2017年1月份,正好是特朗普政府上台,他们也开始搞税制改革。4月份,我在和讯网上有一篇讲话,提出特朗普的经济政策可能会对中国经济的四个领域带来的冲击。一是贸易战,二是科技战,三是美元要升值,对人民币产生压力。第四个就是税制。它会大幅度降低美国企业的税收负担,提高美国企业税制竞争力。

到了12月份,美国的税制改革方案众议院已经审议完了,但参议院暂停了审议。因为共和党有52个参议员,民主党有48个,其中共和党有两个参议员说不同意。此时如果投票,可能会出现50票比50票的局面。根据美国参议院规则,如果50对50的话,议长可以多投一票(议长是副总统)。但是议长不愿意看到这样的格局,    他把这两个参议员找来问,你为什么不同意?有一位提出某一条我不同意,议长说我改一下行不行?他说如果你能改我就同意。但是另一位坚持说,你就是改了我也不同意。最后只好投票,结果是51票比49票通过。

我们在报告里,把中国企业的税制和美国企业的税制、欧洲企业的税制、日本企业的税制做了详细的比对。结论就是,中国企业税制竞争力低于美国、低于欧洲、低于日本,这是报告的一个重要结论。因此,我们主张要进一步降低企业税负,提高我国企业的税制竞争力。这个结论到现在为止,没有一个专家提出否定的意见。

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这个结论应该说对下一步我们的财税改革是有重大参考价值的。如果不提高我们企业的税制竞争力,那么在全球化的形势下很可能我们的企业就会在竞争中间失败。我们要让中国企业能够具有和美欧发达国家企业一样的竞争能力,就必须要进一步调整我们的企业税制。我们报告中列举的若干项政策差异,应该逐条研究。

当然这会产生另外一个问题,就是如果提高企业税制竞争力,就得降低企业税负,我们的宏观税负应该怎么处理。我在今年的财经年会上面有一个发言,我认为如果现在仅仅从一般预算的领域来考虑这个问题,有两个因素是不可能找到融合点的。我们先不说国家安全,也先不说行政管理能力,就说居民生活福利的问题和企业税制竞争力的问题。居民生活福利最主要的是社保,现在社保还没有实行全国统一。去年要求各省先实行全省统一,把过去分市分县的社保体系上收到全省统一,然后要求国有资本划转10%补充社保基金。虽然我们已经采取了一些措施,来降低社保缴费率,但是现在的缴费率跟全世界比还是偏高的。关于社保缴费率是不是偏高说来话长,学术界有不少不同的看法。

从2012年上海营改增以后,特别是2016年中央提出减税降费降低宏观税负,逐项逐步在降低社保缴费率,包括养老保险、医疗保险、失业保险,就是五险一金都在采取措施,但是现在来看,给居民社保带来的福利还不够。现在矛盾来了,你要提高社保的福利水平,就得增加收入,不增加收入拿什么来提高呢?另一边企业提高竞争力也要减税,不减税企业比美国、欧洲企业负担重,你怎么去和人家竞争?所以这两个变成一个悖论,就是鱼和熊掌不能兼得。要提高税制竞争力就要少收企业的钱,居民生活福利就不能提高标准;要想提高福利标准就不能降低企业税负,这是一个悖论。

我们的报告提出了一个解决这个悖论的措施,唯一的出路就是要动用国民财富的存量。只把我们视野限于每年国民财富增量,这个悖论就解决不了,只有动用国民财富存量才能解决问题。国民财富存量有很多,最主要的是国有资本。所以我们提出,一是要打破社保制度由地方统筹的格局,尽快地实现全国统筹。二是国有资本划转包括以前的划转,目前只是作为社保收支备用的资源,并没有把国有资本权益的这一部分资源投入社保的收支。现在每年维持社保的支出缺口仍然靠一般预算补助拨款,包括中央和地方统计出来是2万亿左右。这是预算报告里面统计的,如果不拿这个钱很多人就领不到养老金,领不到医疗保险的钱,这是绝不能允许的。我们不但要保证他们能领到养老金,还要提高他们的福利水平,包括提高医疗报销标准,提高养老金标准,这些都是既定的方针。如果只是用一般预算增加拨款的话,现在一般预算的压力已经是难以承受了。

最近几年政府债务的增长确实给财政带来了很多潜在的压力,在一般预算的范围内这个潜在的压力是释放不了的。要想释放这个潜在的压力,必须动用国民财富的存量,具体说就是要动用国有资本。首先要完成社保体系全国统筹,央企的国有资本就可以注入全国社保收支体系中间。我们的报告提出一个新的政策建议,要想同时实现化解当前财政潜在压力,提高企业的税制竞争力,提高居民社会福利水平的目标,就得动用国民财富的存量,动用国有资本,这是我们这个报告的一个重要的结论。

现在对于宏观税负的标准问题,学术界还在讨论。今天我想把这个报告中有一点创新的一些观点,借这个机会跟大家介绍一下,如果有什么问题可以提出来,我们再来一块讨论。


许善达:主张进一步降低企业税负,提高中国企业税制竞争力

浏览:1123 作者: 时间:2021-07-19 分类:权威声音文章
许善达从宏观税负的定义中国的宏观税负水平营改增的推行税制的竞争力功能等多个财税方面的重要问题分享了他的看法,并在最后提出了建议动用国民财富的存量以提高中国企业的税制竞争力的观点
编者按:

中国经济50人论坛成员、国家税务总局原副局长许善达,长期在国家税务总局担任领导职务,参与了1994年新税制改革、分税制等国家重大财税改革决策。他在宏观经济、财政、税收、金融理论等方面都有着深入的研究。


4月8日,第375期长安讲坛是许善达的演讲,主题为“减税降费问题研究”。许善达从宏观税负的定义、中国的宏观税负水平、“营改增”的推行、税制的竞争力功能等多个财税方面的重要问题分享了他的看法,并在最后提出了建议动用国民财富的存量以提高中国企业的税制竞争力的观点。


许善达的精彩观点包括:

1、对于宏观税负的定义不应用一个数字的分子、分母比的办法,各国之间也没有可比性,要根据政治、经济、社会管理和基本国情来作出判断。

 

2、2016年7月的中央会议关于降低宏观税负是一个很不寻常的决定,意味着决策层已作出判断,中国的宏观税负是偏高的。

 

3、三大难题困扰“营改增”改革:减掉的税中央补还是地方补?增值税由国税局还是地税局管?地税局还有存在的必要吗?

 

4、中国企业税制竞争力低于美国、欧洲和日本,因此,要进一步降低企业税负,提高中国企业的税制竞争力。

 

5、要想同时实现化解当前财政潜在压力、提高企业的税制竞争力、提高居民社会福利水平的目标,唯一的出路是动用国民财富的存量,动用国有资本。


更多精彩内容,请阅读许善达演讲实录:

这个题目是我们接受的一个委托项目,在2020年《财经》杂志第18期、第19期分两期发表过报告全文。

这个题目说起来话长了。前年国务院研究室给中宣部报的题目,就是减税降费问题研究。因为国务院研究室负责起草总理政府工作报告,当时报这个题目就是作为起草两会政府工作报告的一个资料来参考。我们接受委托以后,本来要在前年年底完成这个报告,但是由于疫情,两会召开时间推迟到了5月份,所以我们这个报告也推迟到去年的4月份才提交。在《财经》杂志上公开发表则是2020年的9、10月份。后来我在不同的场合对这个报告做过一些解读和介绍。因为每次介绍的时间长短不一样,听众也不一样,有的是企业界,有的是学术界,还有政府部门的,我在介绍时侧重点也不完全一样。

最近,关于财税问题又发生了一个比较态度鲜明的争论,你们注意看财经杂志今年3月出版的第6期。今年两会对于财政决算报告的讨论和对于新的财政预算的安排做了很多的讨论,学者们也发表了很多意见,也确实产生了一些不同的看法。《财经》杂志采访了若干个专家,其中也包括我。这个关于财税战略的争论,其实很早以前就一直在进行着,只是在不同的时间段大家的看法有些变化,有的专家坚持自己一贯的看法,有的专家随着形势变化观点也在变化,还有一些专家会有新的认识。

宏观政策有两大部分,货币政策和财税政策。这两大部分在学术界一直没有全部形成共识,还是有很多争论。要想了解这些争论,就要看每种观点主张的依据是什么,最后由实践证明它是否符合实际。我觉得对于学术界的争论,值得给予足够的关注,需要花一点时间来了解一下这些观点。

我在上世纪80年代开始读研究生。记得当时杂志上经常会刊登一篇什么论文,下面还有一个副标题:“和某某某商榷”,论文说明我跟谁有不同意见,要跟他商榷。那时候这样标题的论文很多,副标题下面有一个和谁谁谁商榷,商榷就是对于不同的观点请各位来讨论。现在很少看到这样的文章,这种副标题几乎已经看不见了,点名跟某一个专家商榷这样的文章就更少了。现在是各说各的,我把自己的主张说出来,一二三四,我的逻辑,我的观点,说完了就行了。至于我的观点跟谁的一致不一致,我同意哪个专家的,不同意哪个专家就不说了,你们自己去看。读者觉得他的观点好像跟某某某专家观点不一样,需要自己去找不同观点对立的内容是什么,然后再从中来思考哪一个观点是正确的。我觉得现在做研究,比过去的研究环境要艰苦一点。原来某篇重要的文章提出要跟谁商榷,你可以把那个人的文章找来,两下一对比就很容易发现观点之间的对立、矛盾,现在你还得费一点劲去查找资料。

我们这个报告有一点针对不同意见表述我们的意见,但是我们也没有谁跟谁商榷,或者是否定谁的意见。我们只是说对这个意见我们是不同意的,把不同意见表示出来了,但没有点名说这是谁的意见。我们只是在各种不同意见中间发表我们的意见,让大家来进一步思考。这里我先把这个报告的背景做一个简单的介绍,为今天的主题做一个铺垫。

这个报告中有几个重点我觉得大家可以认真思考一下。现在矛盾又产生了,什么矛盾呢,就是我们对于宏观税负这个财税战略中间的重要决策依据,学术界还是有很大的分歧。这个分歧多少年以前就存在。学者们有不同的主张,有的主张要提高宏观税负,提出现在政府控制资源不够,需要政府集中更多的资源集中力量办大事。要想集中力量,就得多从国民经济里面分到一定份额,所以很多专家主张要提高宏观税负。还有专家认为现在的宏观税负太高了,企业负担太重了,经济发展受到了税收负担的影响,主张要降低宏观税负。

我们是主张后一种意见的。当然,还有的专家认为是不能再提高了,企业压力也很大,但降低也不行,政府需要钱,要稳定在这个水平上。长期以来,在宏观税负今后的走势上,这三种意见都非常的明确。当然无论是要提高还是要降低,或者是要保持稳定,你都得有合适的理由。

如何定义宏观税负的高低?

财税学界对于宏观税负高低判断,尺子在哪?一般来说尺子分母是GDP,分子是财政收入、政府收入、税收收入,有不同的这种分子的定义。凡是主张提高的他就要找一个现在宏观税负很低的数据,比如他说政府收入不能算,财政收入也不能算,宏观税负叫税才能算。按这种主张,我们的土地出让金不能算,土地出让金又不是税。社保也不能算,社保是费不是税,只有税才算。这些都不算,分母还是GDP,分子就比较小了。拿这个指标跟国外的指标来比,你看我们就太低了,才这么一点儿,我们应该提高,这就是理由。提出主张降低的人,往往是以政府收入为分子。不光是税收收入,财政的非税也得算,政府其他收入也得算,包括土地出让金,它不叫税,但也是政府拿的钱,是政府从GDP里面分的份额。所以,专家们的定义不一样,各说各话,在学术上就达不成一致。现在的教科书从来没有对宏观税负的定义形成一个很明确的共识,这是一个对宏观税负产生争论的一个焦点。

第二个焦点是他要人家比。不管你用的是大标准还是小标准还是中标准,你跟别的国家去比。比如跟发达国家OECD国家或者选几个国家来比。这种比较的对象,对于中国的宏观税负的高低也造成理解上的不一致。比如说北欧国家的宏观税负很高,如果跟北欧比,不管是大口径还是小口径那就差多了。北欧是福利型国家,国家有完善的社会保障体系,公民从出生到死亡都是由政府负责的。你跟这些国家比,我们宏观税负太低,但问题是你能做到像北欧这样的福利制度吗?所以和什么样的国家比,又是一个争论不休的问题。要跟发展中国家比,发展中国家水平高高低低很不一样了,而且发展中国家也有情况特殊的,比如那些产油国的宏观税负指标跟咱们能比吗?

所以一些学者对于对比的对象也是经过精心选择的,他主要选择支持他观点对比对象,对比的对象和对比的数据正好结合在一块,从而来证明自己观点的正确。所以,对于宏观税负高低的判断和今后宏观税负走势,在财税学界观点从来没有统一过。现在讲财政学、税收学的书很多,但没有一本书在这个问题上能形成一个让大家共同接受的理论体系。

这个问题我们的研究就提出来一点新的见解,首先一条我们就不赞成用这个分母是GDP,分子是某一个大口径、中口径、小口径,政府的收入、财政收入、税收收入做分子,我们就不赞成这个指标作为宏观税负高低的判断标准。那你用什么标准呢?我们认为宏观税负的高低各国之间没有可比性,要根据自己的政治、经济、社会管理和基本国情来作出判断。到底需要多少是合适的?有的时候高是合适的,有的时候低也是合适的,并没有一个绝对的数值是税负高低判断的标准。在不同的历史时期,不同的国际国内的环境,宏观税负高低的标准不是一个数字的指标,这是我们基本的看法。

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我们提出来判断宏观税负的高低有四个因素:第一个因素是国家安全,为了国家安全需要多少就得从国民经济财富里来分配多少。在解放初期抗美援朝的时候我们一穷二白,农民就得多交粮食,不交粮食怎么支持抗美援朝战争。所以那个时候就不能拿分母、分子指标来看宏观税负是高还是低。上世纪70年代,我们对国际形势的估计是处在战争与革命的时期,那你就得备战备荒,就得支持世界革命。后来小平同志在80年代做了一个新的判断,说我们国家不是处在战争与革命时期了,而是处在和平与发展时期,这个时期军队要忍耐,忍耐就是军费要少一点,那所谓的宏观税负就可以少收一点了。所以宏观税负高低,首先是取决于我们的决策层对于我国国内外基本形势特别是国家安全的判断,这是第一个因素。

第二个因素是生产效率,我们的生产力,经济的竞争力。原来我们是一个封闭的经济体,效率高效率低就在自己国家的圈子里,高就高点,低就低点。但是开放以后就不同了,我们的企业要在全球的市场上跟其他国家竞争。上世纪80年代我们开始引进外资的时候,外商投资的税负要大幅度低于国内企业的税负。这是因为我们要吸引外资,如果税负那么高外资就不来了。咱们当时是从计划经济向市场经济市场化改革发展,所以就是要让外商的税负低一点,国内税负高一点。改革开放这么多年了,因为国内企业要跟外商投资企业竞争,它的税负低内资企业的税负重,内资企业怎么发展呢?所以就有了争论了,提出应该在同等税制条件下,让内资企业和外资企业竞争。内资企业要降低税负,又有了一个新问题,宏观税负就得往下降。

所以,企业的竞争力或者说经济的竞争力,是我们决定宏观税负的一个重要的因素。中国加入WTO以后对全球开放,大范围开放吸引外资,同时我们也走出去,到国外去投资,那你这个国家的税制,你的企业税制竞争力就要更加突出了。企业有好多竞争力的要素,但是从财税角度来看,我们的税制竞争力跟国际上一些有竞争关系的经济体的税制竞争力相比怎么样,是决定我们宏观税负的第二个因素。

第三个因素,居民生活福利。居民生活福利要提高,政府就得花钱给老百姓搞福利,办学校、办医院、养老等等,最典型的一个领域就是社会保障。社会保障水平的提高,肯定就需要政府更多地集中财力,那就要提高宏观税负。居民生活福利的水平要在一个什么速度上提高,提高得快政府得多拿钱,就得多收税,否则社保是没有什么资源来弥补缺口的。

第四个因素,社会管理水平,也就是行政系统运行的成本。如果我们的管理水平提升了,我们就可以降低宏观税负。财政上一个词叫“财政供养人口”,如果财政供养人口减少就可以少收一点钱,如果财政供养人口多了就多收钱,不收钱哪有钱给他们发钱?所以如果我们的社会管理水平效率提高了,我们就可以减少财政供养人口,减少行政性支出。我随便举个例子,原来我们由交通部门征收车船购置费,就是买一辆车要按车价交10%作为车辆购置费,这个费用用于交通部门改进道路、设备的水平。当时的副总理李岚清同志提出这个还是改成税吧,因为购买车辆本来就收增值税、消费税,何必让另外一个部门在车价基础上再收百分之多少,干脆税务局一家收不就完了吗,所以现在叫车辆购置税了。原来交通部门有一万多人在收车辆购置费,转到税务局以后只用几千人就行了。这个例子说明,社会管理水平的提高,可以大幅度地降低行政管理的成本,减少财政抚养人口,就可以降低宏观税负。我曾在农村工作过10年。那时候乡不叫乡,叫公社。一个公社相当于现在一个乡,由10几个人、20几个人管理。现在的乡政府人员都在百人以上。我们的行政管理效率还有很大的提升空间。特别是现在信息化水平高了,可以少养很多人,减少很多行政管理的开支,这样我们就可以降低宏观税负。

所以,在我们这个报告里面就提出,对于宏观税负的定义应该否定用一个数字的分子、分母比的办法,不能用这样的指标来评估宏观税负是高还是低,我们不赞成这个办法,这是报告研究得出的一个重要的结论。

这是我想说的第一个问题,这个问题的学术性比较强,希望在座搞研究的人能够花一点时间把宏观税负从概念到它的定义,到它怎么比较高低来研究一下,我认为这个问题非常重要,因为它是决定财税战略的一个非常重要的因素。如果这个因素比较科学,我们的决策失误就会少一点。如果这个因素是有偏差的,我们的决策也可能会有偏差。
中国的宏观税负水平是否合理?

下面我们就来研究现在我们的宏观税负是要提高还是降低。这问题就回到2016年,也就是五年以前。为什么要回到五年以前?党的十八届三中全会有一个文件,讨论国家如何深化改革,财税也是众多改革的重要领域之一。对于宏观税负问题,十八届三中全会文件用的是6个字:“稳定宏观税负”。当时学术界有争论,有人说提高,有人说降低,有人说稳定,十八届三中全会的决定是稳定宏观税负。

当时我认为中国宏观税负是偏高的,应该降低一点。中央文件发下来了一看,是要稳定宏观税负。有人就说了,你要降低宏观税负,错了吧,中央不同意降低啊,中央提的是稳定宏观税负啊,你还坚持你的错误主张吗?

当时我讲,根据我的经验,我并不认为中央判断宏观税负的水平是合适的,中央不是要在这个水平上维持财税体系运行。决策层需要时间来思考,在没有做出最后的判断之前要求的是稳定。现在一定还在深入地研究究竟是应该提高还是应该降低。我不认为说稳定就是判断宏观税负很合适,我不是这个看法。

2016年7月份政治局开会,作出的决定就是要降低宏观税负。在这个时间做出这样的决定是很不寻常的。通常我们作出重要的经济决策,都是每年的12月份的经济工作会议上,或者中央工作会议才做出一个重大的决策。但是2016年搞营改增,按照习惯每年7月份政治局都要开一个会,研究上半年经济工作,部署下半年的工作。7月份的第一个星期,国家统计局上半年的统计数据就能出来,然后国务院先开一个会讨论上半年经济情况,再准备上报到7月20日左右召开的政治局会议。2016年7月份政治局会议作出了一个非常不寻常的决定,要降低宏观税负。这不是当年的经济工作问题,而是一个在相当长时期内的财税战略决策。

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在正常情况下,这个决定应该年底在经济工作会议去做,为什么在7月份就做出来了?我认为是不能等到年底再来做这个决策了,要尽快地按照这个决策去调整我们的财税战略。所以2016年7月份中央关于降低宏观税负的战略性决策是一个很不寻常的一个事例。

中央为什么作出这个决定?这要从2012年说起。2012年在财税问题上搞了两个试点,一个是上海和重庆试点征收居民房产税。原来房产税是对企业征收,上海和重庆开始对居民房产试点征税。第二个是2011年国务院批准了上海市建成全球交通运输中心的方案,当时上海市市委书记俞正声组织了一个班子,研究上海怎么建成全球国际交通运输中心。俞正声在上海、香港讲了几次话,他提到为了完成国务院批准上海建立国际交通运输中心这样一个战略安排,有一部分工作是我们上海自己决定来做,还有一部分我们做不了,需要中央政府给我们支持。所谓中央政府要给予支持,就包括税收制度方面的支持。当时他通过上海市税务局到北京来找到我,让我参加了他的工作班子,研究采取什么样的税制才能适应国际交通运输中心建设的需要。

这个工作班子提出的方案,就是营业税改增值税。因为交通运输是营业税,你要想变成一个国际交通运输中心就必须把营业税改增值税,如果不改增值税这个交通运输中心就干不成。这个方案作为上海市总体方案的一部分,上报到财政部、税务总局、交通部和国务院办公厅。这件事引出一个关于深化税制改革的讨论。因为我们税制的基本框架是1994年定的,1994年国家税务总局给国务院上报的税制改革方案没有营业税,所有的商品和服务全部是增值税。

在讨论分税制的时候,依照当时的税制结构,如果把所有的商品和服务都改成增值税,中央要75%,地方要25%,地方就没有一个主体税种。也就是说中央拿了钱,地方如果花钱全都得跟中央要,这跟中国的国情不相适应。中国的地方政府应该有一个他自己能够管理,自己能够征收,收入归地方自己的一个主体税种,这个主体税种收个一千亿两千亿不行,必须上万亿才行。当时想来想去找不到合适的税种,最后决定把服务业保留营业税,作为地方税体系中的主体税种,这是1994年定的。谁都知道营业税早晚要改成增值税,因为营业税自身就是重复征税,它跟增值税之间不能抵扣,税负比增值税重,所以它不是在市场经济条件下推动经济发展的一个好税种。可是在当时的历史条件下,只能把营业税在服务业保留下来了,服务业也包括交通运输业。

但是,上海要搞国际交通运输中心建设,如果再保留营业税就不好办,所以就把这个方案报给了国务院。那时候对于营改增,所有财税界的学者没有人反对,大家一致认为营业税或迟或早一定会改成增值税,没有人说营业税是好税种我们要一直留着。但是真的要改问题就来了。第一个问题,营业税改增值税,又增加了增值税抵扣,企业税收负担会下降。减掉这部分税是完全由地方承担还是中央也要分担?营业税归地方税,变成增值税地方的收减少了,减少的部分中央给不给补贴?这是一个问题。

第二个问题,当时是两个税务局,国税局管增值税,地税局管营业税。改成增值税谁来管?地方税务局说这是我的主体税种,我主要的资源都在管这个税,如果交国税局管了我地税局干什么,我就没什么活干了。可是要归地税局管呢,又有第二个问题。因为增值税必须是全国联网,国税系统从总局、市局、县局到基层的分局,搞金税工程,整个网络建设、软件开发等等一系列需要很多钱。如果这一部分增值税归地税局管,地税局还要再建一套金税工程。当时的地税局信息系统是各省自建,相互不连通。如果你要想管增值税就要实现全国联网,这项工程可不是只花点小钱,地方政府愿意出吗?有的穷省想出也没有钱。所以让地税局再建一个金税工程系统是不可能的,再说一个省建两个金税工程系统,重复建设浪费也很大。

第三个问题,地税局还有必要成立吗?主体税种没有了,地税局只管一些零零星星的税,还成立这个税务局干吗呢?

大家都主张营改增,但是谁都拿不出一个能够让全国接受的营改增方案,因为这些问题解决不了。减税谁补,中央补多少,谁能给定?谁也定不了。补多了中央没钱,补少了地方过不去,因为它的收支也有困难。从2009年开始,营改增实际上是两法合并,外资和内资企业所得税法合并了,原来增值税购进机器设备的税款可以抵扣了。这两个改革完了以后,大家认为下一步的改革应该就是营改增了,但是专家们对于营改增的方案没有共识。在这种情况下,上海做了一个自己的营改增方案。

什么方案呢?第一条是要减税。交通行业税负不减下来,谁到你这个交通运输的枢纽来?

第二条是所有减税的这一部分不要中央补贴,由上海市自己承担。这个决定是他们方案一个很重要的内容,对于获得中央批准是非常重要的。我不向中央要钱,这些企业改成增值税的收入也不要75%、25%分成,都给我地方。现在减少的部分我承担了,剩下的部分还给我,中央也没有什么损失。

最后一个情况就比较简单了。虽然上海有国税局和地税局,但是上海的信息系统从来都是一个,它的国税局和地税局在一块办公,用一个信息系统,所以不存在再花钱建一个金税工程的问题。所以上海拿出的方案报到中央报到国务院,各部委都同意,国务院也批准了。从2012年开始,上海对居民住宅房产和交通运输业等一共4个行业进行营改增试点。试点搞了大概有三四个月,各地方政府的反应出乎很多人的意料。

居民住宅的房产税是增加地方政府收入的,很多专家都在推动这个事。当时媒体经常发布消息说某某地方要准备试点房产税了,结果过两天又辟谣说我们这没有。有一次媒体说深圳要试点居民住宅的房产税,过了几天深圳市地方税务局发表声明说,第一条,如果中央让深圳试点居民住宅房产税,深圳一定会要做好试点工作;第二条,到现在为止我们还没有收到中央让深圳试点房产税的指示;第三条,深圳市政府没有要搞试点房产税的计划。言外之意,就是中央没说让我试我就不试,我自己也没有计划搞这个试点。虽然政府讲的都是官方语言,但是你仔细琢磨就可以把它的意图品出来了。那时候这类传言很多,有说杭州的,有说长沙的,反正只要有一个地方传出来要试点房产税,过不了三天政府就一定出来辟谣,没有一个地方政府主动表示要参加房产税试点。这是一个让人家不好理解的现象。试点征收房产税,你能多收钱为什么不干?但是上海这几个行业试点的营改增出乎人们意料之外,很多地方也跟着要求试点营改增,就想赶快试点。

我再讲一个苏州广告业的例子。广告原来是营业税,苏州离上海很近,所以苏州企业让苏州广告公司做广告,你给我营业税发票就计入我的成本。但是现在上海的广告公司能够开增值税发票了,增值税发票可以抵扣增值税。所以苏州企业就把广告业务从苏州广告公司转到了上海广告公司。同样的广告业务,把上海公司给的增值税发票拿回去还能减轻企业负担。

所以上海试点几个月以后,苏州市根据统计数字发现,苏州市的广告业务量在萎缩,同时上海广告收过税的增值税发票拿到苏州来抵扣,苏州被一枪打两眼儿,那边广告公司的税苏州收不着,上海广告公司把税收了又来抵扣苏州的税款,苏州市受不了。苏州离上海比较近,就赶紧给省里打报告,不能再拖了,我们也要加入上海的试点。一旦加入试点,苏州的广告公司就有业务做了,至少我收的税抵扣我的税,否则怎么吃得消。所以苏州反复找省里,要求省里给中央打报告。

后来财政部、税务总局派人到上海调查研究营改增推行的情况,看看有什么问题,有什么经验。苏州马上派人到上海,说你们调查完了先别回北京,请你们到苏州、到南京听我们的汇报,一定要反映我们的意见,要尽快让我们加入上海的试点。    所以到了7月份总结上半年工作的时候,好几个省给国务院打报告,强烈要求加入上海的试点。后来国务院决定8月份几个省,9月份几个省,10月份几个省,到年底在全国全面推行了上海几个行业的试点。但是只有房产税没有人加入这个试点。

那么别的领域呢?比如金融或其它一些领域。从2013年开始,国家又选择了几个行业试点营改增。2013年、2014年、2015年逐渐扩大了营改增的行业,到2016年决定全部营业税行业改为增值税。只在一个行业减税税额是有限的,如果全部营业税都改成增值税,减税的规模就不小了。所以我认为,2016年7月份中央政治局开会决定降低宏观税负,本身就是对当时宏观税负水平和税制改革需求作出了一个判断。如果不降低宏观税负,全面推行营改增是干不成的,这就是2016年全面推行营改增和降低宏观税负这两个事的关联。


企业对于减税降费的获得感不强

从2016年开始全面推行降低宏观税负,但是到了年底,各方面信息给国务院反映,说我们也没减什么税。虽然财政部、税务总局公布说营改增减了多少税,但是企业觉得没减这么多税。所以当时有一个新词,叫“企业对于减税降费的获得感不强”,我搞税务工作这么多年,还是第一次听说这个新词。这就产生了一个矛盾,政府减税了,宏观税负降低了,但是企业说没减呵,那不是瞎干吗,那不是白干吗。

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所以,2017年全国政协主席俞正声组织调查组去调查,为什么财税部门宣布减税降费这么多钱,而企业获得感不强。2017年我已经不在政协了,但是政协经济委员会请我参加这个调查组,最后调研的报告我是主要起草人之一。

经过调研我们得出了三个结论。第一个结论,我们没有发现一个区域或者一个行业减税降费政策没有落实的情况。我不敢说所有企业都到位了,我们也没有那么大的调查能力,但是说一个区域,比如说一个市都没落实,或者是一个行业没给人落实,我们没发现,减税降费政策基本是落实到位了。可是为什么获得感不强呢,有两个原因。一个原因是营业税的征收率低,增值税的征收率高,营业税很多漏缴的税款一搞增值税大幅度减少。减少这个税款流失了,流失减少税收就增多了。对于企业来说法定给你减税了,原来没交的你补交了,对于交税来说你感觉获得感不强,但是你过去那流失的钱不能说以后也流失,那不行。

我举一个简单的例子。建筑业过去是营业税,买很多东西不要发票,比如农民卖给你河沙,农民拿了钱就回家了,企业就写一个白条,有的白条连都没有。营业税是按销售额来交税的,跟白条子没关系,所以他购买的东西跟供应商交不交税、跟营业税纳税人没有关系,无所谓。但是一搞增值税不行了,因为增值税把销项税率提高了,你要想把税负减到预期的数量,你必须拿到进项的发票,如果拿不到进项的发票,等于你替供应商交税,这是增值税最重要的一个特性。

所以这些企业说要求供应商开增值税发票,你是一般纳税人你就开,你不是一般纳税人就找税务局代开,反正我得要增值税发票。因为他拿不到这张发票,就等于他要替你缴税。这一下就把原来营业税纳税人中间很多供应商不缴税,不开发票的情况大大遏制了。那些供应商只要开发票,税务局就收税,税就跑不了。纳税人觉得现在怎么还多交税,是因为你过去流失的该交没交。现在该减税的法定税负给你减,过去流失的钱你得拿出来,这样就使得一部分企业的税负没有明显的下降,增加了一部分交税的量,这是一个原因。

第二个结论是政策原因。我们的增值税制跟欧洲规范的增值税有一个很大的差别。欧洲的增值税每个月算一次账,销项减进项,减完了大于零的交税,小于零的当月退税。我们1994年定增值税的时候不敢这么定,那时候收不上税哪有钱退,说你销项大于进项了你交,销项小于进项我不给你退,但是账上记着,等你以后有了销项再来对冲。这个政策实际上是一个让企业预交税款的性质。特别是2016年营改增以后,连建筑业都实行增值税了,所以企业如果投资修路、盖房子、买设备,在没有销售额之前所有投资的税款我们都不退,都在账上记着。什么时候你投产了有销售了再来对冲,这相当于政府拿到了一个企业预交的税款,企业要承担这个预交税款。因为企业有资产负债,还要交利息,实际上是一个企业的负债,相当于是政府隐性的负债。

所以我们当时提出来,2016年由于留抵税款的制度,使得很多投资企业营改增以后留抵税款的增长速度很快,因为不但买机器设备,连基建也是有留抵税款了。这样的话肯定企业的资产负债率就提高了,财务成本就增加了。我们认为这是相当一部分企业获得感不强的制度原因。

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如何提高企业税制竞争力?

这个报告我们向全国政协汇报,俞正声主席亲自听,并且批准了我们这个报告,让我们把报告报送国务院。2017年底召开党代会,2018年3月份两会结束,国务院就下发了文件,留抵税款改为退税。当时并没有说全都改了,因为也不知道这一改要退成什么样,财政还有一个现实的钱的问题。2018年财政安排1100多亿指标分到各地,按照指标退,但这个数太小了,连当年新增的还退不完。有人反映问题说税务局的自由裁量权太大,想给谁就给谁,这个不好。所以又过一年,2019年就改办法了,按照公式算,每个企业该拿到多少退税就拿到多少退税,把税务局的自由裁量权消除了,这个大家很欢迎。但是,按照公式执行一年也只有1000多亿,当年新增的也没有全部退掉。2020年疫情来了,疫情期间经济萎缩,税收收入减少很多,所以这一条政策在2020年没有执行。

我们这个报告认为,这个政策对于国家高科技重资产的企业负面影响最大。因为高科技重资产企业投资规模很大,设备也很贵,这样的企业要搞一个项目,它的留抵税款的数量就很多。你要支付利息,还要融资,资产负债率就要提高,对于这些企业来说是很负面的一个影响。所以我们提出,既然国家鼓励高科技企业高质量发展,要增加经济的科技含量,让高科技重资产企业当龙头企业来带动整个产业链,如果这类企业税负重,肯定是一个不利的政策。所以我们在报告中提出,应该实行全部的退掉。但问题是这个数量几十年积累有上万亿,全部退掉哪有这么多钱?一般不可能安排1万多亿退留抵税款。所以我们建议发一个专项的国债,因为留抵税款中央多少,地方多少,这统计是很精确的。按照当时中央有多少留抵税款,地方省里、市里、县里谁有多少发这个债把它退还了。以后有了销项给政府交税政府再去还债,这样一个办法有几个好处。一个是企业的资产负债率下降。现在企业资产负债率高,比如最近债券违约的企业很多。有一些高科技重资产的企业如果能把留抵税款存量解决了,有一部分可以不违约,而且减少了财务成本。如果是上市公司资产负债率下降,财务成本下降,利润增多,你的股价还可以涨。所以我们提出一个主张,就是用发债的办法来把存量解决了。

这个报告我们去年上交了。让我们感到非常高兴的一件事情,就是今年国务院作出的决定,就是先进制造业按月退还新增留抵税款。也就是说,从今年开始新增留抵税款甭管有多少钱,按月退还。2018、2019年两年退留抵税款还没有把新增的退完,今年这个文件就是要先把增量退掉,所有的先进制造业新增留抵税款全部退还,就剩下存量了,我觉得这一步迈出去真不容易。这一步迈完了什么时候再把存量退了,我们就看下一步的工作了。这个政策应该说比较重要的,现在在逐步地来消化历史遗留的增值税留抵税款问题,我相信时间也不会太长。因为我们用发债的办法,并不影响一般预算收入,只是一个利息的问题。我觉得这是一个我们报告里面很重要的一个意见。

2017年1月份,正好是特朗普政府上台,他们也开始搞税制改革。4月份,我在和讯网上有一篇讲话,提出特朗普的经济政策可能会对中国经济的四个领域带来的冲击。一是贸易战,二是科技战,三是美元要升值,对人民币产生压力。第四个就是税制。它会大幅度降低美国企业的税收负担,提高美国企业税制竞争力。

到了12月份,美国的税制改革方案众议院已经审议完了,但参议院暂停了审议。因为共和党有52个参议员,民主党有48个,其中共和党有两个参议员说不同意。此时如果投票,可能会出现50票比50票的局面。根据美国参议院规则,如果50对50的话,议长可以多投一票(议长是副总统)。但是议长不愿意看到这样的格局,    他把这两个参议员找来问,你为什么不同意?有一位提出某一条我不同意,议长说我改一下行不行?他说如果你能改我就同意。但是另一位坚持说,你就是改了我也不同意。最后只好投票,结果是51票比49票通过。

我们在报告里,把中国企业的税制和美国企业的税制、欧洲企业的税制、日本企业的税制做了详细的比对。结论就是,中国企业税制竞争力低于美国、低于欧洲、低于日本,这是报告的一个重要结论。因此,我们主张要进一步降低企业税负,提高我国企业的税制竞争力。这个结论到现在为止,没有一个专家提出否定的意见。

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这个结论应该说对下一步我们的财税改革是有重大参考价值的。如果不提高我们企业的税制竞争力,那么在全球化的形势下很可能我们的企业就会在竞争中间失败。我们要让中国企业能够具有和美欧发达国家企业一样的竞争能力,就必须要进一步调整我们的企业税制。我们报告中列举的若干项政策差异,应该逐条研究。

当然这会产生另外一个问题,就是如果提高企业税制竞争力,就得降低企业税负,我们的宏观税负应该怎么处理。我在今年的财经年会上面有一个发言,我认为如果现在仅仅从一般预算的领域来考虑这个问题,有两个因素是不可能找到融合点的。我们先不说国家安全,也先不说行政管理能力,就说居民生活福利的问题和企业税制竞争力的问题。居民生活福利最主要的是社保,现在社保还没有实行全国统一。去年要求各省先实行全省统一,把过去分市分县的社保体系上收到全省统一,然后要求国有资本划转10%补充社保基金。虽然我们已经采取了一些措施,来降低社保缴费率,但是现在的缴费率跟全世界比还是偏高的。关于社保缴费率是不是偏高说来话长,学术界有不少不同的看法。

从2012年上海营改增以后,特别是2016年中央提出减税降费降低宏观税负,逐项逐步在降低社保缴费率,包括养老保险、医疗保险、失业保险,就是五险一金都在采取措施,但是现在来看,给居民社保带来的福利还不够。现在矛盾来了,你要提高社保的福利水平,就得增加收入,不增加收入拿什么来提高呢?另一边企业提高竞争力也要减税,不减税企业比美国、欧洲企业负担重,你怎么去和人家竞争?所以这两个变成一个悖论,就是鱼和熊掌不能兼得。要提高税制竞争力就要少收企业的钱,居民生活福利就不能提高标准;要想提高福利标准就不能降低企业税负,这是一个悖论。

我们的报告提出了一个解决这个悖论的措施,唯一的出路就是要动用国民财富的存量。只把我们视野限于每年国民财富增量,这个悖论就解决不了,只有动用国民财富存量才能解决问题。国民财富存量有很多,最主要的是国有资本。所以我们提出,一是要打破社保制度由地方统筹的格局,尽快地实现全国统筹。二是国有资本划转包括以前的划转,目前只是作为社保收支备用的资源,并没有把国有资本权益的这一部分资源投入社保的收支。现在每年维持社保的支出缺口仍然靠一般预算补助拨款,包括中央和地方统计出来是2万亿左右。这是预算报告里面统计的,如果不拿这个钱很多人就领不到养老金,领不到医疗保险的钱,这是绝不能允许的。我们不但要保证他们能领到养老金,还要提高他们的福利水平,包括提高医疗报销标准,提高养老金标准,这些都是既定的方针。如果只是用一般预算增加拨款的话,现在一般预算的压力已经是难以承受了。

最近几年政府债务的增长确实给财政带来了很多潜在的压力,在一般预算的范围内这个潜在的压力是释放不了的。要想释放这个潜在的压力,必须动用国民财富的存量,具体说就是要动用国有资本。首先要完成社保体系全国统筹,央企的国有资本就可以注入全国社保收支体系中间。我们的报告提出一个新的政策建议,要想同时实现化解当前财政潜在压力,提高企业的税制竞争力,提高居民社会福利水平的目标,就得动用国民财富的存量,动用国有资本,这是我们这个报告的一个重要的结论。

现在对于宏观税负的标准问题,学术界还在讨论。今天我想把这个报告中有一点创新的一些观点,借这个机会跟大家介绍一下,如果有什么问题可以提出来,我们再来一块讨论。