编者按：

近年来，中央连续发文，放开城市户籍限制，包括鼓励农民到城镇落户。据统计，自1980年以来的40年中我国城镇户籍人口的增加超过全国户籍人口增加总数，这意味着农村户籍人口总量在减少之中。在总人口增加的过程中，城市和农村户籍人口的结构发生的变化是建国几十年以来重要的政治、经济、社会进步之一。我们已经由此看到消除我国二元社会结构的曙光。

本期《关注信息》编发中央党校王海光教授的一份材料。可以帮助我们更深刻、更准确地了解我国二元社会结构的由来。

城乡二元户籍制度的形成

王海光

城乡二元户籍制度是计划经济时期的一项核心制度。这个制度的建立，是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略，全面移植苏联体制所带来的。

国家为有效地为工业化提供内部积累，推出了统购统销政策，加快农业集体化的步伐，遂使城乡冲突日趋激烈。在处理城乡冲突中，一个比一个严厉的限制人口自由流动的政策出台，最后形成并确立了城乡二元户籍制度管理体系。

一、治安户籍制度的初步建立

新中国户籍制度的建设目的是“保护好人，限制坏人”。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。” 

1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。按照中央有关部署，户口建设的中心是大、中城市，工矿地区，军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理，规范和严密大、中城市的户籍管理，在农村的户口登记问题尚未提上日程。　

新中国初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年，第一届人大通过的五四《宪法》明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”　　

1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡。虽然这时的措施还只是比较缓和地“劝止”和“动员”，但必须限制农民向城市自由流动的意图是非常清楚的。

1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达通知要求：把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来。

二、统购统销与户政建设

1953年，新中国开始实施第一个五年计划，推行重工业优先的工业化战略，建立计划经济体制。苏联优先发展重工业的国家工业化战略，所需用的大量资金主要来自内部积累，需要强迫农业为工业化提供原始积累，剥夺农民为工业化起步的必要代价。其特点是高强度的社会动员，高积累的经济政策，以农业集体化来支持国家工业化战略的实施。新中国的工业化道路与苏联工业化道路是沿着同样一条历史逻辑进行的，伴随着工业化而来的是对农民的高征购和农业的集体化。

“一五”时期，是中国当代户籍制度的形成期。一方面，计划经济的实施，需要准确的人口信息。特别是统购统销的实施，需要户籍制度承担分配居民食品的功能；另一方面，由于城乡差距持续拉大，城乡冲突越来越激烈，国家不得不采取一系列强硬措施，限制农村人口的外流。而最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。

新中国工业化计划刚一启动，就开始出现了粮食紧缺的问题。中央决策层决定，实行农产品的统购统销政策，并立即于1953年11月在各地实施。统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。各地在实行统购统销时，对城镇户口进行了清理核实，以掌握计划供应的准确性。

1954年是国家对主要农产品实行统购统销政策的第二年度，政策执行中的各种问题都暴露出来了。由于在农村统购中强迫命令严重，从农民手中征粮过多，统销不到位；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标；再加之严重自然灾害的影响，使粮食形势非常紧张。到1955年春季，几乎是“人人谈粮食，户户要统销”。各地农民的闹粮风潮此起彼伏。

1955年，中央政府采取紧急措施，对统购统销政策进行整顿。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法；在城市，在“按户核实”供应的基础上，一律实行居民口粮分等级的定量供应。各城市结合粮食供应，严格控制迁入人口，并清理了没有城市户口的外流人员。从此，粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来了，统购统销政策基本定型，人民生活开始进入票证化时期。在1956年初，北京市民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。

在整顿统购统销政策的同时，国家也改进了户口管理的办法。一方面加强了对迁徙人口的管制，明确由公安机关控制迁徙证的发放；一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来。　

1956年3月，第一次全国户口工作会议召开。会议讨论了初步拟订的《中华人民共和国户口登记条例（草案）》等文件，要求在一定时期内在全国建立一套比较规范的户口登记管理制度。

在统购统销政策定型以后，国务院及有关部门还提出了加紧户籍制度建设的具体部署。主要有：1.从1957年下半年起在全国各大城市实行“公民证”制度； 2. 在1956年、1957年的两年时间内普遍建立起来常住人口登记和人口变动制度； 3. 1958年在全国范围内实行出生证、死亡证和外出证制度； 4.城市在1956年，农村在1957年，将应列管的重点人口全部管起来； 5. 增加户口统计指标，如农业人口、职业、文化和年龄等等。      

1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

编者按：

近年来，中央连续发文，放开城市户籍限制，包括鼓励农民到城镇落户。据统计，自1980年以来的40年中我国城镇户籍人口的增加超过全国户籍人口增加总数，这意味着农村户籍人口总量在减少之中。在总人口增加的过程中，城市和农村户籍人口的结构发生的变化是建国几十年以来重要的政治、经济、社会进步之一。我们已经由此看到消除我国二元社会结构的曙光。

本期《关注信息》编发中央党校王海光教授的一份材料。可以帮助我们更深刻、更准确地了解我国二元社会结构的由来。

城乡二元户籍制度的形成

王海光

城乡二元户籍制度是计划经济时期的一项核心制度。这个制度的建立，是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略，全面移植苏联体制所带来的。

国家为有效地为工业化提供内部积累，推出了统购统销政策，加快农业集体化的步伐，遂使城乡冲突日趋激烈。在处理城乡冲突中，一个比一个严厉的限制人口自由流动的政策出台，最后形成并确立了城乡二元户籍制度管理体系。

一、治安户籍制度的初步建立

新中国户籍制度的建设目的是“保护好人，限制坏人”。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。” 

1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。按照中央有关部署，户口建设的中心是大、中城市，工矿地区，军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理，规范和严密大、中城市的户籍管理，在农村的户口登记问题尚未提上日程。　

新中国初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年，第一届人大通过的五四《宪法》明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”　　

1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡。虽然这时的措施还只是比较缓和地“劝止”和“动员”，但必须限制农民向城市自由流动的意图是非常清楚的。

1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达通知要求：把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来。

二、统购统销与户政建设

1953年，新中国开始实施第一个五年计划，推行重工业优先的工业化战略，建立计划经济体制。苏联优先发展重工业的国家工业化战略，所需用的大量资金主要来自内部积累，需要强迫农业为工业化提供原始积累，剥夺农民为工业化起步的必要代价。其特点是高强度的社会动员，高积累的经济政策，以农业集体化来支持国家工业化战略的实施。新中国的工业化道路与苏联工业化道路是沿着同样一条历史逻辑进行的，伴随着工业化而来的是对农民的高征购和农业的集体化。

“一五”时期，是中国当代户籍制度的形成期。一方面，计划经济的实施，需要准确的人口信息。特别是统购统销的实施，需要户籍制度承担分配居民食品的功能；另一方面，由于城乡差距持续拉大，城乡冲突越来越激烈，国家不得不采取一系列强硬措施，限制农村人口的外流。而最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。

新中国工业化计划刚一启动，就开始出现了粮食紧缺的问题。中央决策层决定，实行农产品的统购统销政策，并立即于1953年11月在各地实施。统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。各地在实行统购统销时，对城镇户口进行了清理核实，以掌握计划供应的准确性。

1954年是国家对主要农产品实行统购统销政策的第二年度，政策执行中的各种问题都暴露出来了。由于在农村统购中强迫命令严重，从农民手中征粮过多，统销不到位；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标；再加之严重自然灾害的影响，使粮食形势非常紧张。到1955年春季，几乎是“人人谈粮食，户户要统销”。各地农民的闹粮风潮此起彼伏。

1955年，中央政府采取紧急措施，对统购统销政策进行整顿。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法；在城市，在“按户核实”供应的基础上，一律实行居民口粮分等级的定量供应。各城市结合粮食供应，严格控制迁入人口，并清理了没有城市户口的外流人员。从此，粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来了，统购统销政策基本定型，人民生活开始进入票证化时期。在1956年初，北京市民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。

在整顿统购统销政策的同时，国家也改进了户口管理的办法。一方面加强了对迁徙人口的管制，明确由公安机关控制迁徙证的发放；一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来。　

1956年3月，第一次全国户口工作会议召开。会议讨论了初步拟订的《中华人民共和国户口登记条例（草案）》等文件，要求在一定时期内在全国建立一套比较规范的户口登记管理制度。

在统购统销政策定型以后，国务院及有关部门还提出了加紧户籍制度建设的具体部署。主要有：1.从1957年下半年起在全国各大城市实行“公民证”制度； 2. 在1956年、1957年的两年时间内普遍建立起来常住人口登记和人口变动制度； 3. 1958年在全国范围内实行出生证、死亡证和外出证制度； 4.城市在1956年，农村在1957年，将应列管的重点人口全部管起来； 5. 增加户口统计指标，如农业人口、职业、文化和年龄等等。      

1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。