2024年12月25日，我国《增值税法》正式通过。其中第二十一条规定“当期进项税额大于当期销项税额的部分，纳税人可以按照国务院的规定选择结转下期继续抵扣或者申请退还”。也就是说，在如何处理留抵税款的问题上，政策的制定和落实授权给国务院及有关部门负责。同时也意味着，我国增值税留抵税款制度改革仍然没有全部完成。

随着2016年我国营业税改增值税的全面实施，增值税抵扣范围大幅扩大，不同行业产生进项税和销项税的时间差异导致增值税留抵税款数量加速扩大。尤其是近年来按照习总书记“新质生产力”的思想，我国大力鼓励高科技、重资产企业的发展。这类型企业一方面投资周期长，设备更新升级需求大，固定资产投入较多，进项税额也相应较多；另一方面经济效益回报比一般制造业企业的时间更加推迟。虽然进入产能完全释放时期后，其销售额会大幅度增长，但在此之前却可能没有销售额或只能产生较少销售额，这必然进一步加剧了这些企业留抵税款的积累。带来的结果必然是，这些企业不得不依靠更多的负债来承担留抵税款的财务负担。留抵税款制度已经成为国家鼓励的新质生产力代表——高科技重资产企业所面临的制度性发展障碍。为此，从2019年开始，我国逐步建立了增值税留抵退税制度，纳税人在满足一定条件后可自主向财税部门申请将今后才可继续抵扣的进项税额予以提前返还。

截至目前，我国现存留抵税款的规模有多大，财税部门没有公布数据。据有关学者介绍，2021年底企业的存量留抵税额接近三万亿元。2022年我国全年实施的留抵退税额为2.46万亿，其中1.08万亿退的是2021年底前的存量留抵税款，剩余的1.38万亿是按政策规定退还的2022年新增留抵税款。同时，财税部门没有公布2022年新增的未退还的留抵税款数据。从2023年开始我国存量留抵退税制度不再执行，只继续执行某些领域的增量留抵税款的退还政策。2023-2024年我国经济增长主要依靠投资拉动，投资占GDP的比重大幅增加，带动存量留抵税款较以往年度增加更快。现行留抵税款退税制度并不能全面退还当年的增量留抵税款，因此留抵税款必然呈现逐年快速增多趋势。由此可以大致估算出，在2021年底的基础上，如果扣减掉已经退还的存量留抵税款，并加上2022-2024年三年新增的留抵税款，我国目前仍然存在至少两万亿的存量留抵税款。

全国人大颁布的《增值税法》已经将解决留抵税款的方案制定权授权给国务院，建议国务院确定加快制定出废除留抵税款的改革方案。首先，明确留抵税款本质上是政府对企业无需支付利息的隐性负债。这在占用企业资金、影响企业现金流的同时，影响其正常的生产经营周转和决策，增加企业的外部融资压力和融资成本，提高企业资产负债率。尤其是对高科技重资产企业而言，其负面影响更为严重。其次，明确留抵税款增加了市场主体进行设备投资和技术创新的财务成本，不利于稳投资、扩内需和激励创新。从这个层面看，当前我国经济面临复杂国际环境，切实解决留抵税款所体现出的政府对企业的隐性负债，应该作为国家国债使用政策安排的优先考虑事项。

早在2022年我国已经采用外汇管理局的（金融）资产变现的方式退还了企业1.08万亿的存量留抵税款，属于用国有资产变现偿还政府负债的举措。目前看，继续采用这种方式会面临更多困难。一方面，我国2024年以来外汇市场受国内外经济因素影响波动频繁，再利用外汇资产变现人民币偿还留抵税款的做法，可能对我国外汇市场稳健运行、保持人民币汇率稳定产生不利影响。另一方面，我国实体行业国有企业的资产负债率已经较高，近几年又高度依赖国有资本投资拉动经济增长，投资领域广泛。利用实体国有企业资产变现来退还留抵税款，实体国有企业将承担更大的潜在的资本金短缺风险，甚至波及整个实体行业的健康良性发展。

因此，我们建议政府发行专项国债用于退还企业全部的存量留抵税款。在分税制体系下我国增值税由中央和地方分享。1994年以来，增值税中央地方分配比例为75%和25%，营改增以后改为50%和50%。这意味着多年积累形成的留抵税款是中央和地方政府共同的债务，且超过50%的偿还责任应由中央政府来承担。鉴于此，建议已有专项债或计划发行的专项债的收入安排用于退还留抵税款。对于中央政府和地方政府分别承担的留抵税款部分，应由中央分别列入中央和地方专项化债安排。

这样做的现实意义在于，一是彻底废除企业留抵税款制度，大幅降低企业乃至国民经济整体的融资成本，也降低我国企业整体的资产负债率水平，提高我国企业相对发达国家的税制竞争力。政府发行国债的票面利率目前已经降至2%以下；而企业外部融资的利率水平因贷款类型、期限等因素会有所不同，如果以现行一年期LPR利率3%的水平来衡量企业融资利率的话，用发行国债来退还留抵税款的方式将降低社会融资成本至少一个百分点，两万亿留抵税款将每年节约社会利息支出至少200亿元，这些钱都可以转化为企业再投资的资本金，这也实现了国家降息政策的目标。二是留抵税款退还后，企业可抵扣的进项税减少，原本未来会计年度才缴纳的增值税可能提前至近期缴纳，利好近期财政收入的增加，这对于扭转我国税收收入2024年负增长趋势有积极意义。三是相较于我国之前实施的“设立股票回购增持再贷款”计划，实行发行国债全部退还留抵税款的方式会形成大量的企业自有资金，且没有还本付息压力，直接增加企业净资产，更有利于激发企业活力。这对企业的投资和股票回购都会形成巨大的支持，利好相关上市企业估值提升，稳定提振资本市场。

        2024年12月25日，我国《增值税法》正式通过。其中第二十一条规定“当期进项税额大于当期销项税额的部分，纳税人可以按照国务院的规定选择结转下期继续抵扣或者申请退还”。也就是说，在如何处理留抵税款的问题上，政策的制定和落实授权给国务院及有关部门负责。同时也意味着，我国增值税留抵税款制度改革仍然没有全部完成。

随着2016年我国营业税改增值税的全面实施，增值税抵扣范围大幅扩大，不同行业产生进项税和销项税的时间差异导致增值税留抵税款数量加速扩大。尤其是近年来按照习总书记“新质生产力”的思想，我国大力鼓励高科技、重资产企业的发展。这类型企业一方面投资周期长，设备更新升级需求大，固定资产投入较多，进项税额也相应较多；另一方面经济效益回报比一般制造业企业的时间更加推迟。虽然进入产能完全释放时期后，其销售额会大幅度增长，但在此之前却可能没有销售额或只能产生较少销售额，这必然进一步加剧了这些企业留抵税款的积累。带来的结果必然是，这些企业不得不依靠更多的负债来承担留抵税款的财务负担。留抵税款制度已经成为国家鼓励的新质生产力代表——高科技重资产企业所面临的制度性发展障碍。为此，从2019年开始，我国逐步建立了增值税留抵退税制度，纳税人在满足一定条件后可自主向财税部门申请将今后才可继续抵扣的进项税额予以提前返还。

截至目前，我国现存留抵税款的规模有多大，财税部门没有公布数据。据有关学者介绍，2021年底企业的存量留抵税额接近三万亿元。2022年我国全年实施的留抵退税额为2.46万亿，其中1.08万亿退的是2021年底前的存量留抵税款，剩余的1.38万亿是按政策规定退还的2022年新增留抵税款。同时，财税部门没有公布2022年新增的未退还的留抵税款数据。从2023年开始我国存量留抵退税制度不再执行，只继续执行某些领域的增量留抵税款的退还政策。2023-2024年我国经济增长主要依靠投资拉动，投资占GDP的比重大幅增加，带动存量留抵税款较以往年度增加更快。现行留抵税款退税制度并不能全面退还当年的增量留抵税款，因此留抵税款必然呈现逐年快速增多趋势。由此可以大致估算出，在2021年底的基础上，如果扣减掉已经退还的存量留抵税款，并加上2022-2024年三年新增的留抵税款，我国目前仍然存在至少两万亿的存量留抵税款。

全国人大颁布的《增值税法》已经将解决留抵税款的方案制定权授权给国务院，建议国务院确定加快制定出废除留抵税款的改革方案。首先，明确留抵税款本质上是政府对企业无需支付利息的隐性负债。这在占用企业资金、影响企业现金流的同时，影响其正常的生产经营周转和决策，增加企业的外部融资压力和融资成本，提高企业资产负债率。尤其是对高科技重资产企业而言，其负面影响更为严重。其次，明确留抵税款增加了市场主体进行设备投资和技术创新的财务成本，不利于稳投资、扩内需和激励创新。从这个层面看，当前我国经济面临复杂国际环境，切实解决留抵税款所体现出的政府对企业的隐性负债，应该作为国家国债使用政策安排的优先考虑事项。

早在2022年我国已经采用外汇管理局的（金融）资产变现的方式退还了企业1.08万亿的存量留抵税款，属于用国有资产变现偿还政府负债的举措。目前看，继续采用这种方式会面临更多困难。一方面，我国2024年以来外汇市场受国内外经济因素影响波动频繁，再利用外汇资产变现人民币偿还留抵税款的做法，可能对我国外汇市场稳健运行、保持人民币汇率稳定产生不利影响。另一方面，我国实体行业国有企业的资产负债率已经较高，近几年又高度依赖国有资本投资拉动经济增长，投资领域广泛。利用实体国有企业资产变现来退还留抵税款，实体国有企业将承担更大的潜在的资本金短缺风险，甚至波及整个实体行业的健康良性发展。

因此，我们建议政府发行专项国债用于退还企业全部的存量留抵税款。在分税制体系下我国增值税由中央和地方分享。1994年以来，增值税中央地方分配比例为75%和25%，营改增以后改为50%和50%。这意味着多年积累形成的留抵税款是中央和地方政府共同的债务，且超过50%的偿还责任应由中央政府来承担。鉴于此，建议已有专项债或计划发行的专项债的收入安排用于退还留抵税款。对于中央政府和地方政府分别承担的留抵税款部分，应由中央分别列入中央和地方专项化债安排。

这样做的现实意义在于，一是彻底废除企业留抵税款制度，大幅降低企业乃至国民经济整体的融资成本，也降低我国企业整体的资产负债率水平，提高我国企业相对发达国家的税制竞争力。政府发行国债的票面利率目前已经降至2%以下；而企业外部融资的利率水平因贷款类型、期限等因素会有所不同，如果以现行一年期LPR利率3%的水平来衡量企业融资利率的话，用发行国债来退还留抵税款的方式将降低社会融资成本至少一个百分点，两万亿留抵税款将每年节约社会利息支出至少200亿元，这些钱都可以转化为企业再投资的资本金，这也实现了国家降息政策的目标。二是留抵税款退还后，企业可抵扣的进项税减少，原本未来会计年度才缴纳的增值税可能提前至近期缴纳，利好近期财政收入的增加，这对于扭转我国税收收入2024年负增长趋势有积极意义。三是相较于我国之前实施的“设立股票回购增持再贷款”计划，实行发行国债全部退还留抵税款的方式会形成大量的企业自有资金，且没有还本付息压力，直接增加企业净资产，更有利于激发企业活力。这对企业的投资和股票回购都会形成巨大的支持，利好相关上市企业估值提升，稳定提振资本市场。