1.现行社保养老体系第一支柱尚未覆盖全体居民
在我国现行社保养老体系的第一支柱中，并行着三项制度，其政府强制力度不一样。（1）城乡居民养老保险采用的是自愿缴纳的原则；（2）城镇职工养老保险虽然有参保的强制性制度，但执行过程中由于种种原因，相当多的职工和企业并未参保；（3）灵活就业人员养老保险则完全是自愿参保的。
根据人社部《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据，目前我国参加城镇职工基本养老保险人数50355万人（含机关事业单位人员、企业职工和少部分灵活就业人员），20岁以上（不含校学生）参加城乡居民基本养老保险人数54952万人，合计10.5307亿人。我国应参保人口大约为10.91亿人。也就是说目前近4000万人没有加入现行社保养老体系。这部分群体大致包括：没有参加城乡居民养老保险的农民、未能参加城镇职工养老保险的部分城市职工和农民工，以及未参加灵活就业社保的灵活就业人员。
虽然我国在政策法律层面从未明确提出过实现社保养老制度全覆盖目标，但从上述几项制度的出台路径，特别是2014年将“新农保”和“城居保”合并成城乡居民养老保险的政策举措，可以看到其鲜明的目标指向，即最终建成覆盖全民的社保养老体系，只是当前情况距这一目标还有相当差距。
2.现行社保养老制度即政府所认定的第一支柱，在收入分配方面呈现负调节为主的特征
李实等学者《中国社会保障制度的再分配效应》中认为，我国居民收入分配的基尼系数在养老保险介入后几乎没有缩小收入差距的作用，甚至是负调节；2013年中国养老保险的缴费制度对基尼系数影响的变动率仅为-0.03%。而在领取制度方面，离退休金收入的分配方面使得居民市场收入差距缩小了8.56%。我国二十大报告提出2035年共同富裕取得实质性进展，本世纪中叶实现全体人民共同富裕的目标，这样的调节力度远远不够。同时，与发达国家相比其调节力度也有很大差距。因为在包括欧美日等OECD国家，经过社保和转移支付调节后，收入差距平均降幅在30%左右，调节作用远远大于我国。
我院研究报告《共同富裕目标下的中国税制改革》之三“对我国目前社会养老制度的评估和新制度设计”指出，我国现行社保养老制度在缴费环节是负调节，在领取环节是正调节，在统筹环节是负调节，总体上还是以负调节为主。
3.目前社保所称“全国统筹”并未实现中央统收统支的全国统筹
以国务院2022年1月印发的《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》（国办发〔2021〕48号）为标志，企业职工养老保险的全国统筹制度起步。但三年多来，该文件所提出的目标尚未实现，分省、分市统筹状态基本未变，提出全国统筹目标前的诸多弊端没有消除且有所发展。
（1）没有明确体现以中央主体责任为内涵的全国统筹政策目标。从各地反映的实际情况看，现行所谓“养老保险全国统筹”，主要着眼区域间发展不平衡和养老保险基金的缺口问题而提出，解决问题的责任主体仍然在地方，并未明确中央在养老体系上的统收统支主体责任，以及由中央统一规定缴费和领取标准并建立中央财政收支金库，实施的真正意义的“全国统筹”政策目标。
（2）调剂地区间的统筹标准差距较大，统筹政策在地方层面依然碎片化。现行全国统筹只能算是省级统筹的“升级版”，在中央调剂制度下的“几统一”未能摆脱地方“承包制”色彩。各地养老缴费和领取标准差距很大，地方统筹政策碎片化。分省统筹下的城镇职工养老保险缴费比例、缴费标准、领取标准的高低限执行不统一，导致日趋固化的区域利益失衡格局。
（3）中央兜底支出责任与地方执行职责分离，造成中央和地方博弈和地区间博弈。目前城镇职工养老保险“全国统筹”主要体现在标准和规范统一方面，养老保险基金在全国范围内调配使用。由于缴费和领取标准仍然由地方社保机构执行，收支缺口首先由地方财政弥补，结余要由中央调剂给有缺口地区，中央财政担任总兜底的责任。而全国统筹调剂基金担负着在中央财政补贴之前从各个省份调剂上收和下拨的职能，呈现出净上缴省、收付基本平衡省、净下拨省（包括原来累积盈余但之后出现缺口的下拨省）等多种利益博弈的格局。由于各省发展水平，人口流动等差异，各自间利益、地方与中央财政的关系并不一致，中央和地方的主体之间博弈成为常态，以基金统筹调剂来确保全国统一缴费和领取的政策目标难以实现，甚至不乏出现逆调节情况。
1.简述。将现行城乡居民养老保险的制度加以改革，转变为有政府强制力的、覆盖全国的、保障所有居民退休后不陷入贫困的国民基本养老金制度，成为国际通行的第一支柱。同时将现在城镇职工养老保险的三项制度保留，作为有政府补贴的、企业和个人共同参与的第二支柱养老保险。主要是因为我国现行的社保养老体系第一支柱中包含了城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两个制度，而其中城镇职工养老保险制度又是由三项制度组成的（企业职工养老保险、机关事业养老保险、灵活就业养老保险）。这样的1+3式的制度体系共同构成了我国由政府支持的社保养老的第一支柱。但由于强制性不足，这样的第一支柱仍然不能实现我国社保养老的全覆盖，特别是不能实现对中低收入群体的基本养老保障。
2.具体做法。首先要明确，作为真正的第一支柱，中央财政负责在我国绝对贫困标准之上的居民养老保障责任。地方政府负责根据当地的收入和物价等情况，在中央的国民基本养老金之上增补当地居民的缴纳和领取范围和标准，具体办法由各地自行决定，作为我国社保养老体系中由地方政府承担责任的补充部分。
国民基本养老金的实施是由国家颁布行政法规，规定我国所有20岁-59岁的居民（包括全部城镇居民和农村居民）一律按照国家公布的标准缴纳第一支柱费用。无收入来源者或其他缴纳费用困难者可以由亲属代缴或申请国家困难补助。保证全体居民在达到退休年龄后(如60岁以后），一律可以领取一定数量的、保证其不陷入绝对贫困的养老金。
这一制度领取标准的确立，是要高于我国现行绝对贫困线乘以累计物价指数至当年的消费水平，使之能满足全体国民退休后的最基本生活支出。如我国2020年现行绝对贫困标准为人均年收入4000元，之后几年的消费物价指数（CPI）分别为：0.9%,2.0%,0.2%,0.2%,累计物价涨幅为3.33%。则到2024年保证全体60岁以上人口不陷入我国现行绝对贫困标准的收入水平是4133元/年。以此作为当年城乡居民第一支柱退休后养老金的领取标准，折合每个月领取4133/12=344元。（目前我国大部分地区城乡居民养老保险领取标准是220元/月）
其次，根据上述领取标准，确定在全缴费情况下所需缴费水平。目前我国人均寿命为79岁，即60岁以后的平均生存时间为240个月，作为基本养老金的领取年限。假如一个20岁的新参加工作人口到60岁退休需要缴纳社保费用480个月，不考虑通胀情况，计算其全部以缴纳费用的方式覆盖其退休后免于贫困的基本生活费用，则新工作人口需要每年积累4133*240/480=2066元。其含义是在养老责任完全由个人负担的情况下，每个人最少需要每年储蓄2066元作为退休后基本生活的保障。
再者，根据现在全国各地不同的缴费水平，确定一个全国统一的第一支柱缴费标准。由于我国现行城乡居民养老保险制度是分省统筹，各地缴费和领取标准都不一样。据了解，湖北省缴费标准是500元/年，北京市是1000元/年，河北省是200元/年。统一缴费标准的确定可以考虑居民收入水平差异、财政收支情况和社保的缴领比水平。我们建议，以现在湖北省标准500元/年作为新的第一支柱缴费的基本标准。缴费标准与全积累所需金额之间的差距（即2066-500=1566元/年），理论上由中央财政和部分城镇职工养老金补足。
由于本制度是覆盖全民的强制性社保养老制度，建议将原来城镇职工养老保险参保人的一部分缴费拿出来，划转到第一支柱的城乡居民养老保险，作为城镇职工参保城乡居民基本养老的缴费。这样，原城镇职工养老保险参保人就无需再额外出一笔费用，就相当于也参加了第一支柱的国民基本养老金，并与其他参保居民一起领取相应的基本养老金。估计原城镇职工参保人划转到第一支柱的比例一般不超过500元的缴费基数。而原城乡居民养老保险的参保人全部直接划入新的国民基本养老金，领取人直接按照新标准领取，缴费人则从当年起按新缴费标准进行缴费。
在改革后的中央负责的第一支柱基础上，各地方政府对各地城乡居民（包括户籍人口和常住人口）的额外补贴资源和补贴标准自行决定实施政策。
3.相关缺口测算。以2024年为基础进行测算，当年中国60岁以上居民总数为3.1亿人，因国民基本养老金仍将延续原城乡居民养老保险所实行的是现收现付制，即利用缴费人所缴费用为退休年龄人口发放养老金，所以我们只需要测算每年为领取人按标准发放的养老金缺口即可。
按前述基础养老金发放标准每人每年4133元，3.1亿人共需要资金1.28万亿元。本制度建立后，可以用来发放养老金的资源有以下几个方面：
（1）现行中央财政每年补贴城乡居民养老金的1544亿元；
（2）现行中央财政每年补贴脱贫攻坚的转移性支出1493亿元；
（3）现行城镇职工养老保险缴费人群有3.5亿人，按每人每年划转500元，大约可以有1750亿元；
（4）按我国人口年龄结构，60岁以上3亿人，20岁以下3.1亿人，实际应缴费年龄人口7.9亿人，除前述城镇职工缴费有3.5亿人，还有约4.4亿人属于第一支柱应缴费人群。估计我国现在城乡居民养老保险应缴人群的缴费率为80%，如果不提高征缴难度，还按照这一比率测算缴费人群，每人每年缴费500元，3.6亿人交费，共可缴纳1800亿元。（*在强制参保制度下，其余20%未缴费人群应视为缴费困难人群或理应政府补贴人群）
（5）统计上述缴费资源和原来标准的财政补贴，现有可以支付国民基本养老金发放的资源共计：1544+1493+1750+1800=6587亿元。这和每年需要发放的养老金规模1.28万亿相比，还有约6200亿元/年的资金缺口。（上述未包含的资源还有一些，但因为政策未明确或信息不清楚，为计算在可利用资源内。如：原来城乡居民养老保险尚有余额12962亿元。很多超过60岁但没加入城乡居民养老保险的人群，需要补缴费用后再开始领取，但因各地原城乡居民养老保险的补缴政策不一致，应缴未缴人数也没有信息，其应补缴的养老金费用难以估算。另，全国社保基金理事会的2.6万亿元权益也可作为第一支柱改革的补充资源。）
4.资金补充来源。考虑上述社保第一支柱的资金缺口，中央可以根据国有资产来源于人民、属于人民的原则，优先采取两种国有资产变现的方式加以解决。
一是在新批征用农村土地为城市建设用地时，从国有土地出让所获得的出让金上交中央财政的30%部分中，提取5%，优先用于补缴被征地农民在60岁前的社保缴费。初步估算这部分资金约2300亿元。
二是提高国有企业每年利润的上交比例。目前全国国企一年利润总额约4.6万亿元，规定上缴比例为30%，如果提高到40%的上缴比例，可以增加约4600亿元的财政资源。
二者相加有约7000亿元的新增财政资源，用于支撑新的国民养老第一支柱的改革和运转。如果在当年或近期财政收支预算平衡有缺口，可以用发行短期或较长期国债来弥补缺口。
5.实施条件。缴费全部由税务局征收入中央养老金金库。社保部门分立由人社部直属的中央社保机构负责领取工作。
如果第一项建议暂时无法实施，可以先改革现行灵活就业人员的社保养老制度，以解决未来养老风险最大的群体问题，完善有工作就业经历人口的养老保障体系建设问题。
1.简述。针对灵活就业人员流动性强、缴费方式不固定等特点和需要，将现在下挂在城镇职工社保的灵活就业职工养老保险脱离出来，建立一个相对独立的社保养老体系，按照独立规则运行，解决灵工人群参保无门或参保门槛太高的困难，缓解社会潜在矛盾和焦虑。同时可以利用为灵活就业人员建立独立社保养老体系的机会，在现实中践行全国统筹的相关做法，为全国统筹的进一步推广积累经验。
2.原因。当前我国灵活用工就业总人数大约为2亿人，包括：保险经纪人、网络主播、即时配送员、网约车司机、快递员、到家服务员等。这些灵活就业人员的劳动方式差别大，薪酬获取方式、工作时间灵活。这部分劳动者群体整体规模不小，其对社会保障的要求与期望，和传统的社保参保人不尽相同。现行的做法是在城镇职工养老保险中下挂了一个灵活就业职工养老保险，由灵活就业人员自愿参保。但由于缺少财政补贴，与一般的城镇职工养老保险制度相差较大，不公平情况更为明显，因此难以吸纳灵活就业人员参保缴费，也成为现有社保体系难以全覆盖灵活就业群体的重要原因。
在我国现在的灵活就业群体中，有一些类别属于应该明确其雇佣关系将其纳入城镇职工养老保险体系中的人群，政府正在积极制定政策推动其进入。但仍有一些类别，因其工作特点或谋生方式等原因，难以进入现行的社保体系，致使其退休后的养老问题难以解决。
随着经济科技社会的发展，全世界灵活就业群体人数都在不断扩大，这部分人群的社保养老问题也就日益突出。迟迟不解决，容易引发社会矛盾，引发群体焦虑，直接影响社会稳定和当前树立居民消费信心的总体方针。
3.基本做法
（1）全国统筹、自愿参保
首先，建立独立于城镇职工养老体系之外的灵活就业人员社会养老保险体系（简称“灵工养老”），采用全国统筹，由中央政府（人社部）负责管理和运行。参保人可以自愿选择在全国任何省、地、市、县向中央金库缴纳费用和领取养老金。
（2）缴费无限制
灵工养老的缴费可以是企业和个人共同缴费，也可以是个人自己缴费。取消原城镇职工养老保险中关于缴费15年才能领取，以及最低缴费门槛等诸多限制。除按照有关法规必须参保城镇职工养老保险的人员以外，灵活就业人员均可自愿参保灵工养老保险。
（3）中央财政支持
明确灵工养老保险是劳动者退休后生活保障的制度，也是我国居民养老现行第一支柱的组成部分，中央财政将予以补贴和支持。
（4）养老替代率略低
在广泛征求意见的基础上，建议灵工养老保险采取具有可持续性的养老替代率，低于城镇职工养老保险的替代率。并据此确立灵工养老的缴费和领取标准，实施建立养老体系。
4.保持缴费和领取平衡
假设，灵工养老所确定的替代率为50%，当前全国灵活就业人员的平均工资为5000元。缴费年龄为20岁-60岁人群，领取年龄为60岁以上人群，人均寿命大约80岁。
则灵工养老的缴费标准为：企业缴纳工资的16%，个人缴纳工资的8%。或者可以采取只要个人缴纳，用人单位必须按上述比例缴纳的制度。
为促进灵工养老制度的建立，中央政府可以宣布对参加灵工养老制度的参保人，前三年个人缴费的部分补贴50%。即由国家代为缴纳个人缴费基数的4%，灵工人员仅需交纳4%。连续补贴3年，以后每年逐年减少补贴1个百分点。
缴费测算：在上述前提之下，月薪酬5000元的灵工人员如果有单位聘用，只需每月缴费200元就可参保灵工养老制度，退休后可以每月领取养老金。而中央政府每年需要补贴的缴费规模为每人200*12=2400元/年，如果全国2亿灵工人员都主动参保则需要中央财政出资4800亿/年。实际上即便出台上述政策，灵工人员也很难实现全部参保，粗略估计财政补贴不会超过3000亿元/年。
领取测算：假设灵工养老的替代率为50%，略低于城镇职工养老保险。灵工人员到退休年龄后的领取可分为两部分。第一部分是基础养老金，以20岁缴费人员连续缴费，平均工资5000元，并在60岁开始领取计算，届时其帐户余额为14400*40=57.6万元，如果人均寿命80岁，其到离世还有240个月，则其退休后每月可领取的基础养老金为576000/240=2400元/月。第二部分是增强养老金，这部分是根据养老金管理机构的收益逐年叠加的，假设养老机构每年平均收益率是3%，则上述个人所积累的增强收益约为14400*24.6=35.4万元。按照240个月平均发放的话，每个月的增强收益1476元。这样一个月薪酬5000元的灵工人员如果按时缴纳社保，则其退休后可领到的养老金为2400+1476=3879元/月。（如果养老金管理机构购买的是美国30年期国债，平均利率约4.5%,则灵工退休人员每月可领养老金为2400+2214=4614元/月，养老替代率可达90%以上）
5.资金来源
本建议方案的特点是，中央财政补贴缴费但不补贴领取发放，且中央财政对缴费的补贴是有年限的(即：3年4%+3年递减），之后的年份（第7年起）不再补贴，或者依据财政情况只予以奖励性或救急性补贴的。即便2亿灵活就业人员全部参保，中央每年最高补贴也不超过4800亿元，且第四年后逐年递减。应该注意的是，中央财政对灵工养老保险的补贴是改革并建立体系的补贴，是一次性的补贴，不是每年负担的补贴。总的补贴量六年内不超过4800*4.5=21600亿元。这部分资金的筹集可以以财政发行长期特别国债的形式筹集，也可以以部分国有资产变现的方式筹集。
6.本项改革的主要特点和可能影响
（1）既解决了现实中灵活就业人员无社会保障或社保水平过低的局面，又解决了社保全国统筹落地的难题。
（2）实现了制度的新老划断，打破了区域藩篱，促进了劳动力要素的流动与社会保障相结合，更适应现代社会的市场环境和基础设施条件。
（3）充分发挥社会保险的共济效应，优于个人储蓄养老，有利于刺激内需和消费。
（4）补齐我国社保体系全覆盖的最后一个体制性缺口，在全世界第一次实现灵活就业人员的养老全覆盖，有利于社会稳定，增强国家信用及国际社会对中国未来发展的信心。
1.现行社保养老体系第一支柱尚未覆盖全体居民
在我国现行社保养老体系的第一支柱中，并行着三项制度，其政府强制力度不一样。（1）城乡居民养老保险采用的是自愿缴纳的原则；（2）城镇职工养老保险虽然有参保的强制性制度，但执行过程中由于种种原因，相当多的职工和企业并未参保；（3）灵活就业人员养老保险则完全是自愿参保的。
根据人社部《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据，目前我国参加城镇职工基本养老保险人数50355万人（含机关事业单位人员、企业职工和少部分灵活就业人员），20岁以上（不含校学生）参加城乡居民基本养老保险人数54952万人，合计10.5307亿人。我国应参保人口大约为10.91亿人。也就是说目前近4000万人没有加入现行社保养老体系。这部分群体大致包括：没有参加城乡居民养老保险的农民、未能参加城镇职工养老保险的部分城市职工和农民工，以及未参加灵活就业社保的灵活就业人员。
虽然我国在政策法律层面从未明确提出过实现社保养老制度全覆盖目标，但从上述几项制度的出台路径，特别是2014年将“新农保”和“城居保”合并成城乡居民养老保险的政策举措，可以看到其鲜明的目标指向，即最终建成覆盖全民的社保养老体系，只是当前情况距这一目标还有相当差距。
2.现行社保养老制度即政府所认定的第一支柱，在收入分配方面呈现负调节为主的特征
李实等学者《中国社会保障制度的再分配效应》中认为，我国居民收入分配的基尼系数在养老保险介入后几乎没有缩小收入差距的作用，甚至是负调节；2013年中国养老保险的缴费制度对基尼系数影响的变动率仅为-0.03%。而在领取制度方面，离退休金收入的分配方面使得居民市场收入差距缩小了8.56%。我国二十大报告提出2035年共同富裕取得实质性进展，本世纪中叶实现全体人民共同富裕的目标，这样的调节力度远远不够。同时，与发达国家相比其调节力度也有很大差距。因为在包括欧美日等OECD国家，经过社保和转移支付调节后，收入差距平均降幅在30%左右，调节作用远远大于我国。
我院研究报告《共同富裕目标下的中国税制改革》之三“对我国目前社会养老制度的评估和新制度设计”指出，我国现行社保养老制度在缴费环节是负调节，在领取环节是正调节，在统筹环节是负调节，总体上还是以负调节为主。
3.目前社保所称“全国统筹”并未实现中央统收统支的全国统筹
以国务院2022年1月印发的《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》（国办发〔2021〕48号）为标志，企业职工养老保险的全国统筹制度起步。但三年多来，该文件所提出的目标尚未实现，分省、分市统筹状态基本未变，提出全国统筹目标前的诸多弊端没有消除且有所发展。
（1）没有明确体现以中央主体责任为内涵的全国统筹政策目标。从各地反映的实际情况看，现行所谓“养老保险全国统筹”，主要着眼区域间发展不平衡和养老保险基金的缺口问题而提出，解决问题的责任主体仍然在地方，并未明确中央在养老体系上的统收统支主体责任，以及由中央统一规定缴费和领取标准并建立中央财政收支金库，实施的真正意义的“全国统筹”政策目标。
（2）调剂地区间的统筹标准差距较大，统筹政策在地方层面依然碎片化。现行全国统筹只能算是省级统筹的“升级版”，在中央调剂制度下的“几统一”未能摆脱地方“承包制”色彩。各地养老缴费和领取标准差距很大，地方统筹政策碎片化。分省统筹下的城镇职工养老保险缴费比例、缴费标准、领取标准的高低限执行不统一，导致日趋固化的区域利益失衡格局。
（3）中央兜底支出责任与地方执行职责分离，造成中央和地方博弈和地区间博弈。目前城镇职工养老保险“全国统筹”主要体现在标准和规范统一方面，养老保险基金在全国范围内调配使用。由于缴费和领取标准仍然由地方社保机构执行，收支缺口首先由地方财政弥补，结余要由中央调剂给有缺口地区，中央财政担任总兜底的责任。而全国统筹调剂基金担负着在中央财政补贴之前从各个省份调剂上收和下拨的职能，呈现出净上缴省、收付基本平衡省、净下拨省（包括原来累积盈余但之后出现缺口的下拨省）等多种利益博弈的格局。由于各省发展水平，人口流动等差异，各自间利益、地方与中央财政的关系并不一致，中央和地方的主体之间博弈成为常态，以基金统筹调剂来确保全国统一缴费和领取的政策目标难以实现，甚至不乏出现逆调节情况。
1.简述。将现行城乡居民养老保险的制度加以改革，转变为有政府强制力的、覆盖全国的、保障所有居民退休后不陷入贫困的国民基本养老金制度，成为国际通行的第一支柱。同时将现在城镇职工养老保险的三项制度保留，作为有政府补贴的、企业和个人共同参与的第二支柱养老保险。主要是因为我国现行的社保养老体系第一支柱中包含了城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两个制度，而其中城镇职工养老保险制度又是由三项制度组成的（企业职工养老保险、机关事业养老保险、灵活就业养老保险）。这样的1+3式的制度体系共同构成了我国由政府支持的社保养老的第一支柱。但由于强制性不足，这样的第一支柱仍然不能实现我国社保养老的全覆盖，特别是不能实现对中低收入群体的基本养老保障。
2.具体做法。首先要明确，作为真正的第一支柱，中央财政负责在我国绝对贫困标准之上的居民养老保障责任。地方政府负责根据当地的收入和物价等情况，在中央的国民基本养老金之上增补当地居民的缴纳和领取范围和标准，具体办法由各地自行决定，作为我国社保养老体系中由地方政府承担责任的补充部分。
国民基本养老金的实施是由国家颁布行政法规，规定我国所有20岁-59岁的居民（包括全部城镇居民和农村居民）一律按照国家公布的标准缴纳第一支柱费用。无收入来源者或其他缴纳费用困难者可以由亲属代缴或申请国家困难补助。保证全体居民在达到退休年龄后(如60岁以后），一律可以领取一定数量的、保证其不陷入绝对贫困的养老金。
这一制度领取标准的确立，是要高于我国现行绝对贫困线乘以累计物价指数至当年的消费水平，使之能满足全体国民退休后的最基本生活支出。如我国2020年现行绝对贫困标准为人均年收入4000元，之后几年的消费物价指数（CPI）分别为：0.9%,2.0%,0.2%,0.2%,累计物价涨幅为3.33%。则到2024年保证全体60岁以上人口不陷入我国现行绝对贫困标准的收入水平是4133元/年。以此作为当年城乡居民第一支柱退休后养老金的领取标准，折合每个月领取4133/12=344元。（目前我国大部分地区城乡居民养老保险领取标准是220元/月）
其次，根据上述领取标准，确定在全缴费情况下所需缴费水平。目前我国人均寿命为79岁，即60岁以后的平均生存时间为240个月，作为基本养老金的领取年限。假如一个20岁的新参加工作人口到60岁退休需要缴纳社保费用480个月，不考虑通胀情况，计算其全部以缴纳费用的方式覆盖其退休后免于贫困的基本生活费用，则新工作人口需要每年积累4133*240/480=2066元。其含义是在养老责任完全由个人负担的情况下，每个人最少需要每年储蓄2066元作为退休后基本生活的保障。
再者，根据现在全国各地不同的缴费水平，确定一个全国统一的第一支柱缴费标准。由于我国现行城乡居民养老保险制度是分省统筹，各地缴费和领取标准都不一样。据了解，湖北省缴费标准是500元/年，北京市是1000元/年，河北省是200元/年。统一缴费标准的确定可以考虑居民收入水平差异、财政收支情况和社保的缴领比水平。我们建议，以现在湖北省标准500元/年作为新的第一支柱缴费的基本标准。缴费标准与全积累所需金额之间的差距（即2066-500=1566元/年），理论上由中央财政和部分城镇职工养老金补足。
由于本制度是覆盖全民的强制性社保养老制度，建议将原来城镇职工养老保险参保人的一部分缴费拿出来，划转到第一支柱的城乡居民养老保险，作为城镇职工参保城乡居民基本养老的缴费。这样，原城镇职工养老保险参保人就无需再额外出一笔费用，就相当于也参加了第一支柱的国民基本养老金，并与其他参保居民一起领取相应的基本养老金。估计原城镇职工参保人划转到第一支柱的比例一般不超过500元的缴费基数。而原城乡居民养老保险的参保人全部直接划入新的国民基本养老金，领取人直接按照新标准领取，缴费人则从当年起按新缴费标准进行缴费。
在改革后的中央负责的第一支柱基础上，各地方政府对各地城乡居民（包括户籍人口和常住人口）的额外补贴资源和补贴标准自行决定实施政策。
3.相关缺口测算。以2024年为基础进行测算，当年中国60岁以上居民总数为3.1亿人，因国民基本养老金仍将延续原城乡居民养老保险所实行的是现收现付制，即利用缴费人所缴费用为退休年龄人口发放养老金，所以我们只需要测算每年为领取人按标准发放的养老金缺口即可。
按前述基础养老金发放标准每人每年4133元，3.1亿人共需要资金1.28万亿元。本制度建立后，可以用来发放养老金的资源有以下几个方面：
（1）现行中央财政每年补贴城乡居民养老金的1544亿元；
（2）现行中央财政每年补贴脱贫攻坚的转移性支出1493亿元；
（3）现行城镇职工养老保险缴费人群有3.5亿人，按每人每年划转500元，大约可以有1750亿元；
（4）按我国人口年龄结构，60岁以上3亿人，20岁以下3.1亿人，实际应缴费年龄人口7.9亿人，除前述城镇职工缴费有3.5亿人，还有约4.4亿人属于第一支柱应缴费人群。估计我国现在城乡居民养老保险应缴人群的缴费率为80%，如果不提高征缴难度，还按照这一比率测算缴费人群，每人每年缴费500元，3.6亿人交费，共可缴纳1800亿元。（*在强制参保制度下，其余20%未缴费人群应视为缴费困难人群或理应政府补贴人群）
（5）统计上述缴费资源和原来标准的财政补贴，现有可以支付国民基本养老金发放的资源共计：1544+1493+1750+1800=6587亿元。这和每年需要发放的养老金规模1.28万亿相比，还有约6200亿元/年的资金缺口。（上述未包含的资源还有一些，但因为政策未明确或信息不清楚，为计算在可利用资源内。如：原来城乡居民养老保险尚有余额12962亿元。很多超过60岁但没加入城乡居民养老保险的人群，需要补缴费用后再开始领取，但因各地原城乡居民养老保险的补缴政策不一致，应缴未缴人数也没有信息，其应补缴的养老金费用难以估算。另，全国社保基金理事会的2.6万亿元权益也可作为第一支柱改革的补充资源。）
4.资金补充来源。考虑上述社保第一支柱的资金缺口，中央可以根据国有资产来源于人民、属于人民的原则，优先采取两种国有资产变现的方式加以解决。
一是在新批征用农村土地为城市建设用地时，从国有土地出让所获得的出让金上交中央财政的30%部分中，提取5%，优先用于补缴被征地农民在60岁前的社保缴费。初步估算这部分资金约2300亿元。
二是提高国有企业每年利润的上交比例。目前全国国企一年利润总额约4.6万亿元，规定上缴比例为30%，如果提高到40%的上缴比例，可以增加约4600亿元的财政资源。
二者相加有约7000亿元的新增财政资源，用于支撑新的国民养老第一支柱的改革和运转。如果在当年或近期财政收支预算平衡有缺口，可以用发行短期或较长期国债来弥补缺口。
5.实施条件。缴费全部由税务局征收入中央养老金金库。社保部门分立由人社部直属的中央社保机构负责领取工作。
如果第一项建议暂时无法实施，可以先改革现行灵活就业人员的社保养老制度，以解决未来养老风险最大的群体问题，完善有工作就业经历人口的养老保障体系建设问题。
1.简述。针对灵活就业人员流动性强、缴费方式不固定等特点和需要，将现在下挂在城镇职工社保的灵活就业职工养老保险脱离出来，建立一个相对独立的社保养老体系，按照独立规则运行，解决灵工人群参保无门或参保门槛太高的困难，缓解社会潜在矛盾和焦虑。同时可以利用为灵活就业人员建立独立社保养老体系的机会，在现实中践行全国统筹的相关做法，为全国统筹的进一步推广积累经验。
2.原因。当前我国灵活用工就业总人数大约为2亿人，包括：保险经纪人、网络主播、即时配送员、网约车司机、快递员、到家服务员等。这些灵活就业人员的劳动方式差别大，薪酬获取方式、工作时间灵活。这部分劳动者群体整体规模不小，其对社会保障的要求与期望，和传统的社保参保人不尽相同。现行的做法是在城镇职工养老保险中下挂了一个灵活就业职工养老保险，由灵活就业人员自愿参保。但由于缺少财政补贴，与一般的城镇职工养老保险制度相差较大，不公平情况更为明显，因此难以吸纳灵活就业人员参保缴费，也成为现有社保体系难以全覆盖灵活就业群体的重要原因。
在我国现在的灵活就业群体中，有一些类别属于应该明确其雇佣关系将其纳入城镇职工养老保险体系中的人群，政府正在积极制定政策推动其进入。但仍有一些类别，因其工作特点或谋生方式等原因，难以进入现行的社保体系，致使其退休后的养老问题难以解决。
随着经济科技社会的发展，全世界灵活就业群体人数都在不断扩大，这部分人群的社保养老问题也就日益突出。迟迟不解决，容易引发社会矛盾，引发群体焦虑，直接影响社会稳定和当前树立居民消费信心的总体方针。
3.基本做法
（1）全国统筹、自愿参保
首先，建立独立于城镇职工养老体系之外的灵活就业人员社会养老保险体系（简称“灵工养老”），采用全国统筹，由中央政府（人社部）负责管理和运行。参保人可以自愿选择在全国任何省、地、市、县向中央金库缴纳费用和领取养老金。
（2）缴费无限制
灵工养老的缴费可以是企业和个人共同缴费，也可以是个人自己缴费。取消原城镇职工养老保险中关于缴费15年才能领取，以及最低缴费门槛等诸多限制。除按照有关法规必须参保城镇职工养老保险的人员以外，灵活就业人员均可自愿参保灵工养老保险。
（3）中央财政支持
明确灵工养老保险是劳动者退休后生活保障的制度，也是我国居民养老现行第一支柱的组成部分，中央财政将予以补贴和支持。
（4）养老替代率略低
在广泛征求意见的基础上，建议灵工养老保险采取具有可持续性的养老替代率，低于城镇职工养老保险的替代率。并据此确立灵工养老的缴费和领取标准，实施建立养老体系。
4.保持缴费和领取平衡
假设，灵工养老所确定的替代率为50%，当前全国灵活就业人员的平均工资为5000元。缴费年龄为20岁-60岁人群，领取年龄为60岁以上人群，人均寿命大约80岁。
则灵工养老的缴费标准为：企业缴纳工资的16%，个人缴纳工资的8%。或者可以采取只要个人缴纳，用人单位必须按上述比例缴纳的制度。
为促进灵工养老制度的建立，中央政府可以宣布对参加灵工养老制度的参保人，前三年个人缴费的部分补贴50%。即由国家代为缴纳个人缴费基数的4%，灵工人员仅需交纳4%。连续补贴3年，以后每年逐年减少补贴1个百分点。
缴费测算：在上述前提之下，月薪酬5000元的灵工人员如果有单位聘用，只需每月缴费200元就可参保灵工养老制度，退休后可以每月领取养老金。而中央政府每年需要补贴的缴费规模为每人200*12=2400元/年，如果全国2亿灵工人员都主动参保则需要中央财政出资4800亿/年。实际上即便出台上述政策，灵工人员也很难实现全部参保，粗略估计财政补贴不会超过3000亿元/年。
领取测算：假设灵工养老的替代率为50%，略低于城镇职工养老保险。灵工人员到退休年龄后的领取可分为两部分。第一部分是基础养老金，以20岁缴费人员连续缴费，平均工资5000元，并在60岁开始领取计算，届时其帐户余额为14400*40=57.6万元，如果人均寿命80岁，其到离世还有240个月，则其退休后每月可领取的基础养老金为576000/240=2400元/月。第二部分是增强养老金，这部分是根据养老金管理机构的收益逐年叠加的，假设养老机构每年平均收益率是3%，则上述个人所积累的增强收益约为14400*24.6=35.4万元。按照240个月平均发放的话，每个月的增强收益1476元。这样一个月薪酬5000元的灵工人员如果按时缴纳社保，则其退休后可领到的养老金为2400+1476=3879元/月。（如果养老金管理机构购买的是美国30年期国债，平均利率约4.5%,则灵工退休人员每月可领养老金为2400+2214=4614元/月，养老替代率可达90%以上）
5.资金来源
本建议方案的特点是，中央财政补贴缴费但不补贴领取发放，且中央财政对缴费的补贴是有年限的(即：3年4%+3年递减），之后的年份（第7年起）不再补贴，或者依据财政情况只予以奖励性或救急性补贴的。即便2亿灵活就业人员全部参保，中央每年最高补贴也不超过4800亿元，且第四年后逐年递减。应该注意的是，中央财政对灵工养老保险的补贴是改革并建立体系的补贴，是一次性的补贴，不是每年负担的补贴。总的补贴量六年内不超过4800*4.5=21600亿元。这部分资金的筹集可以以财政发行长期特别国债的形式筹集，也可以以部分国有资产变现的方式筹集。
6.本项改革的主要特点和可能影响
（1）既解决了现实中灵活就业人员无社会保障或社保水平过低的局面，又解决了社保全国统筹落地的难题。
（2）实现了制度的新老划断，打破了区域藩篱，促进了劳动力要素的流动与社会保障相结合，更适应现代社会的市场环境和基础设施条件。
（3）充分发挥社会保险的共济效应，优于个人储蓄养老，有利于刺激内需和消费。
（4）补齐我国社保体系全覆盖的最后一个体制性缺口，在全世界第一次实现灵活就业人员的养老全覆盖，有利于社会稳定，增强国家信用及国际社会对中国未来发展的信心。
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